Má aðstoða hið opinbera?

Á undanförnum áratugum hefur hið opinbera þanist út og gegnir sífellt stærra hlutverki í lífi fólks. Árið 1945 ráðstafaði ríkið einni af hverri fimm krónum sem varið var í íslensku hagkerfi. Til marks um hraðan vöxt þess ráðstafar það nú rétt tæplega annarri hverri krónu.

Í takt við tímann hefur hlutverk hins opinbera breyst og ríkir að vissu leyti samfélagsleg sátt um útvíkkun hlutverksins, en einnig má rekja breytingar til verkefna sem hrifsuð voru til hins opinbera án þess að spyrja kóng eða prest. Aukin umsvif hins opinbera verða að meginstefnu aðeins fjármögnuð með meiri sköttum og hefur skattbyrði fyrirtækja og einstaklinga því vaxið. Afleiðingin er sú að á Íslandi er skattbyrði ein sú mesta sem gerist.

Við berum okkur gjarnan saman við Norðurlöndin í ýmsu tilliti. Hvað ríkisfjármálin varðar kemur í ljós að opinberar skuldir eru hlutfallslega hærri og afkoman lakari. Vert er að minnast á að íslenska þjóðin er enn hlutfallslega ung, sem dregur úr þrýstingi á útgjöld til heilbrigðismála, og ólíkt öðrum Norðurlandaþjóðum rekur Ísland ekki her. Að ofanverðu virtu virðist því sem svo að við fáum minna fyrir meira.

Á meðan einkageirinn leiðir framleiðniaukninguna bendir ýmislegt til þess að skilvirkni hins opinbera hafi setið eftir. Vísbendingar eru um að aukið umfang hafi ekki skilað bættri þjónustu í grunnverkefnunum sem eru á borði ríkis og sveitarfélaga. Til dæmis má nefna seinagang í leyfisveitingum og ferlum hins opinbera. Opinberir eftirlitsaðilar geta ekki nýtt kröfur um vandaða málsmeðferð sem skálkaskjól fyrir tafir á úrvinnslu mála. Fyrirtækjum býðst í það minnsta ekki sú undankomuleið. Rót seinagangs gæti legið í fælni við ákvörðunartöku í stefnumarkandi málum fyrir Íslenskt atvinnulíf. Að mati Viðskiptaráðs er stöðnun ekki líðandi og ljóst að í þessu sé allt kyrru betra.

Íslenska þjóðin mun eldast á næstu áratugum, sem gerir það að verkum að sífellt fleiri munu standa utan vinnumarkaðar og færri undir samneyslunni. Lausnin er ekki fólgin í flatri aðhaldskröfu en með slíkri kröfu skapast hætta á að aurinn sé sparaður og krónunni kastað. Viðskiptaráð kallar því eftir breyttum áherslum og telur tímabært að hlutverk hins opinbera sé endurhugsað. Ráðabreytni veldur oft lukkubreytni.

Með grundvallarbreytingum er átt við að verkefni hins opinbera séu endurskoðuð, hvernig þeim er sinnt og hver gerir það. Í mörgum tilfellum er ríki eða sveitarfélög einu aðilarnir sem veita þjónustuna og gera einkaaðilum nær ómögulegt að starfa á viðkomandi mörkuðum. Taka má dæmi um heilbrigðisþjónustu en það er málaflokkur sem tímabært er að endurskipuleggja.

Árið 2022 voru heildarútgjöld í málaflokkinn samtals 352 milljarðar en meirihluta þjónustunnar veita ríki og sveitarfélög án nokkurrar samkeppni. Á þeim mörkuðum heilbrigðisþjónustu sem þeir mega starfa hefur einkaaðilum gagngert verið gert erfitt fyrir að fóta sig. Það hefur þó ekki stöðvað þá umbótakrafta sem leysast úr læðingi með einkaframtakinu.

Einkareknar heilsugæslur njóta meira trausts og er ánægja með þær almennt meiri en þær sem reknar eru af opinberum aðilum, miðað við þjónustukannanir á meðal íbúa höfuðborgarsvæðisins. Þar eru þær eru einungis fjórar á móti fimmtán í opinberum rekstri. Einkareknu stöðvarnar hafa einnig átt auðveldara með mönnun og gefur það til kynna að bæði þeir sem fá og veita þjónustu séu ánægðari undir fyrirkomulagi einkareksturs.[1] Hvort sem um er að ræða einkarekstur eða opinberan er þjónusta heilsugæslunnar í báðum tilfellum fjármögnuð með almannafé.

Í ljósi þeirra áskorana sem við stöndum frammi fyrir í heilbrigðis-, umönnunar- og öldrunarþjónustu vegna öldrunar þjóðarinnar telur Viðskiptaráð nauðsynlegt að stíga stærri skref sem liðka fyrir aðkomu einkaaðila og tryggja að bætt þjónusta skili sér til neytenda með hagkvæmum hætti. Það verður ekki gert í skjóli fákeppni í boði hins opinbera.

Aðkoma ríkis og sveitarfélaga takmarkast ekki einungis við verkefni sem ríkir samfélagsleg sátt um að séu í þeirra höndum. Ríkið er til að mynda stærsti atvinnurekandinn á Íslandi ef miðað er við starfsmannafjölda og starfa tæplega 6.500 manns hjá fyrirtækjum í opinberum rekstri. Sjöundi hver ríkisstarfsmaður starfar því í rekstri sem einkaaðilar gætu sinnt með einum eða öðrum hætti.

Skilvirkni hins opinbera situr eftir

Starfandi á almennum vinnumarkaði hefur fjölgað um tæp 30% frá aldamótum á sama tíma og landsframleiðsla hefur tæplega tvöfaldast að raunvirði, eða aukist um 1.850 milljarða á föstu verðlagi. Með öðrum orðum hefur einkageiranum tekist að auka framleiðni og skapa meiri verðmæti á hverja vinnustund. Aftur á móti hefur starfandi hjá hinu opinbera fjölgað um 60% yfir sama tímabil.

Starfsfólki ráðuneyta hefur fjölgað hratt á undanförnum árum. Frá 2019 – 2023 fjölgaði starfsmönnum innan stjórnarráðsins um rúmlega 30%. Starfsmenn voru 552 árið 2019 en eru nú 724. Til að allrar sanngirni sé gætt mætti segja að fjölgun miðaði að því að auka gæði lagasetningar og regluverks sem legði þannig grundvöll að aukinni verðmætasköpun í samfélaginu. Sambandið þar á milli er aftur á móti ekki svo skýrt.

Úttekt á samkeppnishæfni ríkja sýnir okkur að skilvirkni regluverksins mælist minni hér en á Norðurlöndunum. Þróunin gefur til kynna að skilvirknin hafi batnað verulega á árunum 2013 – 2017 og vekur athygli Viðskiptaráðs að fjöldi starfandi við stjórnsýslu fækkaði hratt á því tímabili. Í dag mælist samkeppnishæfni regluverks álíka og árið 2017 en síðan þá hefur starfsmönnum stjórnarráðsins fjölgað um 40%. Það gefur vísbendingu um að rekja megi skilvirkt regluverk til annarra þátta en fjölda embættismanna. Þess vegna er hægt vel hægt að ná auknum árangri samhliða hagræðingu.

Hið opinbera er stærsti atvinnurekandi Íslands

Árið 2023 voru opinberir starfsmenn rúmlega 46.000, eða um fjórðungur vinnumarkaðarins, og starfar stærstur þeirra í opinberri þjónustu á borð við rekstur stofnana-, mennta-, heilbrigðis- og velferðarkerfis. Auk þess starfa tæplega 6.500 manns í opinberum atvinnurekstri en þau störf eru frábrugðin öðrum opinberum að því leyti að um er að ræða tekjuskapandi áhætturekstur sem gjarnan er einnig sinnt af einkaaðilum. Atvinnustarfseminni má skipta í þrennt; markaðsbresti, útvíkkun hlutverks stofnana og hefðbundinn samkeppnisrekstur.

Atvinnurekstur hins opinbera skekkir samkeppnisstöðu fyrirtækja og leiðir það til óhagkvæmrar niðurstöðu á markaði. Það er hagkvæmara fyrir bæði þá sem nota þjónustuna og hið opinbera að hún sé veitt á samkeppnismarkaði, en það mun skila sér í sem bestri þjónustu með lægstum tilkostnaði. Í tilfellum markaðsbresta og útvíkkunar hlutverks er hægt að fela einkaaðilum reksturinn að skilyrðum uppfylltum. Að mati Viðskiptaráðs ber hinu opinbera að rýna vel hvar slík tækifæri séu til staðar og nýta þau til fulls.

Tæplega 2.500 manns starfa hjá opinberum fyrirtækjum í samkeppnisrekstri og eru þau fyrirtæki í beinni samkeppni við einkaaðila á hefðbundnum samkeppnismörkuðum. Hér má nefna atvinnugreinar á borð við bankaþjónustu, fjölmiðlun, malbiksframleiðslu, upplýsingatækni og sorphirðu. Viðskiptaráð telur að ekki séu til staðar málefnaleg rök fyrir því að hið opinbera standi í þessum samkeppnisrekstri. Viðvera hins opinbera á markaðnum hefur bjagandi áhrif og hindrar eðlilega verðmyndun.

Vert er að taka fram að fækkun stöðugilda hjá fyrirtækjum hins opinbera í hefðbundnum samkeppnisrekstri má fyrst og fremst rekja til sölu 77,5% hlutar ríkisins í Íslandsbanka en einnig vegna hagræðingar Landsbankans um 20% stöðugilda frá árinu 2016, sem og hagræðingar í Íslandsbanka samhliða sölu á honum. Hið opinbera ætti því að leitast við að stíga út af samkeppnismörkuðum, þar sem að óeðlilegar markaðsaðstæður leiða á endanum af sér óhagkvæma niðurstöðu fyrir notendur þjónustunnar og skattgreiðendur.

Höfundur er Gunnar Úlfarsson, hagfræðingur Viðskiptaráðs Íslands.
Greinin birtist fyrst í aukablaði Viðskiptablaðsins fyrir Viðskiptaþing 2024.

[1] Sjá ummæli stjórnarformanns Heilsugæslunnar á Höfða í Dagmálum, september 2022.