Allt í botn og engar bremsur hjá sveitarfélögunum?

Staða sveitarfélaganna er vissulega misjöfn innbyrðis, en í þessari samantekt er horft heildstætt á sveitarstjórnarstigið og fjármál sveitarfélaga. Til að kafa ofan í einstök sveitarfélög má svo skoða reiknivél Viðskiptaráðs sem metur það hvar sé best sé að búa – út frá fjárhagslegum forsendum. Hér er það helsta:

• Aðeins 20% sveitarfélaga innheimta ekki hámarksútsvar. Eitt sveitarfélag hefur lækkað útsvar frá síðustu kosningum. Sex hafa hækkað útsvarið.
• Á komandi kjörtímabili er nauðsynlegt að ná tökum á misræmi í útgjöldum og árangri í skólakerfinu.
• Á síðustu tveimur árum fjölgaði stöðugildum sveitarfélaga um 8,5%, eða úr 21.982 í 23.854. Á sama tíma fjölgaði starfandi á almennum vinnumarkaði aðeins um 900.
• Ísland er Norðurlandamethafi í hækkun á fasteignasköttum. Frá árinu 2014 hafa tekjur af fasteignasköttum hækkað um 43% á verðlagi ársins 2021.
• Nauðsynlegt er að sveitarfélög séu nægilega burðug til að veita fólki og fyrirtækjum nauðsynlega þjónustu og því þarf að hvetja enn frekar til sameiningar þeirra.
• Endurskoða þarf fyrirkomulag Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga með það í huga að hvetja til sameininga. Greiðslur til sveitarfélaga með færri en 250 íbúa eru rúmlega sextán sinnum hærri en þar sem íbúar eru yfir 20 þúsund.

Hvað hefur gerst á síðustu fjórum árum?

Þegar horft er til síðustu ára er ljóst að umsvif á sveitarstjórnarstiginu hafa aukist. Afkoma sveitarfélaganna hefur um árabil samt sem áður verið neikvæð og ljóst er að rekstur þeirra er ekki sjálfbær, heilt á litið. Hvort tveggja tekjur og útgjöld hafa farið vaxandi á kjörtímabilinu.

Fasteignaskattar voru og eru háir í norrænum samanburði og fyrirkomulag þeirra óhagkvæmt. Almennt má segja að tekjustofnar sveitarfélaga séu frekar ógagnsæir, bæði hvað varðar umgjörð og innheimtu. Þegar horft er til síðustu fjögurra ára er ljóst að fjárfestingar hafa vaxið jafnt og þétt og nálgast árin fyrir efnahagshrun, en áhrif heimsfaraldursins eru þó vel merkjanleg.

Hvað kemur í kassann?

Sveitarfélögunum er þrengri stakkur sniðinn í öflun tekna en ríkinu, en helstu tekjustofnar sveitarfélaga eru útsvar og fasteignaskattar. Heildartekjur A-hluta sveitarfélaganna voru 369 milljarðar króna árið 2020, um 30% af heildarskatttekjum á Íslandi sem voru 1.232 milljarðar króna.

Að meðaltali hafa sveitarfélögin tæplega 1,3 milljónir króna í tekjur af hverjum íbúa á Íslandi og þá eru allir íbúar taldir með. Nánar er fjallað um útsvar, fasteignaskatta og framlög Jöfnunarsjóðs hér neðar, en þjónustutekjur eru ýmsar greiðslur frá fyrirtækjum og einstaklingum fyrir veitta þjónustu, ólíkt skatttekjunum í hinum flokkunum. Aðrar tekjur eru vaxtatekjur, styrkir, fjármagnstekjur og tekjur vegna eignasölu.

Útsvarið áfram í hæstu hæðum

Útsvarið er helsti tekjustofn sveitarfélaganna og sá stærsti, en útsvarið er innheimt af launatekjum einstaklinga. Viðskiptaráð hefur oft bent á að aukið gagnsæi sé í því að sundurgreina útsvar og tekjuskatt þannig skattgreiðendur geti betur áttað sig á því hvert þeir fjármunir renna sem dregnir eru af launum þeirra. Gott skref var tekið í þessum málum árið 2018 með breyttri framsetningu við álagningu skatta þar sem nú kemur meðal annars fram skipting skattgreiðslna milli sveitarfélags greiðanda og ríkissjóðs. Þetta auðveldar fólki að bera saman sveitarfélög í þessu tilliti, þótt það sé mögulega til lítils miðað við það sem fram kemur á mynd 4 hér að neðan, en ljóst er að sveitarfélögin kjósa ekki að keppa um íbúa með því að bjóða lágt útsvar.

Þannig eru 54 sveitarfélög með útsvarið í lögbundnu hámarki, 14,52%, og aðeins 14 eru með það lægra. Þetta þýðir að aðeins 20% sveitarfélaga á Íslandi innheimta ekki hámarksútsvar. Lægsta útsvarið er hjá sveitarfélögunum Skorradalshreppi, Fljótsdalshreppi og Grímsnes- og Grafningshreppi með 12,44% en þar á eftir koma Hvalfjarðarsveit og Garðabær með 13,7% útsvar. Eitt sveitarfélag hefur fengið undanþágu til að fara upp fyrir lögbundið hámark vegna erfiðrar fjárhagsstöðu. Á líðandi kjörtímabili hafa átta sveitarfélög hækkað útsvarsprósentu sína en aðeins eitt þeirra lækkað hana. Það sveitarfélag var Fljótsdalshreppur. Kjörtímabilið á undan, 2014-2018, breyttu einnig átta sveitarfélög útsvarsprósentu sinni, en af þeim voru sex sem lækkuðu hana.

Undanfarin ellefu ár hefur vegið meðaltal útsvarsprósentu sveitarfélaga verið yfir 14,4%, þ.e.a.s. mjög nærri hámarksútsvari. Hækkunin árið 2011 skýrist af því að málefni fatlaðra voru þá færð frá ríki til sveitarfélaga með tilheyrandi útgjaldaþörf.

Norðurlandamet í skattahækkunum

Fasteignaskattar standa undir þónokkrum hluta tekna sveitarfélaganna, en skatthlutfallið er breytilegt á milli sveitarfélaganna hvað fasteignaskatta varðar. Fasteignaskattar eru lagðir á íbúðarhúsnæði (a-skattur), ýmsar opinberar byggingar (b-skattur) og atvinnuhúsnæði og annað húsnæði sem ekki fellur undir a- eða b skatt.

Margt er við fasteignaskatta og fyrirkomulag við innheimtu þeirra að athuga.

1. Þeir eru íþyngjandi, ekki síst fyrir þá sem standa í atvinnurekstri, en fasteignagjöld leggjast u.þ.b. sexfalt þyngra á atvinnuhúsnæði en íbúðarhúsnæði.
2. Skattstofn fasteigna ræðst af markaðs- eða leiguverði sem leiðir til þess að vaxtalækkun sem ýtir undir hækkun fasteignaverðs eða aðrir utanaðkomandi þættir geta haft veruleg áhrif á skattgreiðslur. Þetta hefur raungerst á undanförnum árum með tilheyrandi hækkun á skattgreiðslum.
3. Mat á skattstofni fasteignaskatta er háð verulegri óvissu sem byggist á tölfræðilegu mati sem aftur byggist á takmörkuðum gögnum.

Gjarnan fagna Íslendingar því þegar þeir tróna á toppnum, ekki síst gagnvart nágrannaþjóðunum. Erfitt er aftur á móti að fagna þeirri staðreynd að fasteignaskattar hér á landi, sem hlutfall af landsframleiðslu, eru miklu hærri en í samanburðarríkjunum líkt og fram kemur á mynd 6. Á undanförnum árum virðast fasteignagjöldin þar að auki hafa hækkað verulega umfram það sem gengur og gerist í samanburðarríkjunum og raunar hafa fasteignaskattar lækkað í ríkjum OECD, sé horft til meðaltals árið 2019.

Skattprósentur á íbúðarhúsnæði eru frá 0,3% af fasteignamati til 0,625% af fasteignamati, en að meðaltali er skattur á íbúðarhúsnæði 0,390%. Hafa þarf í huga að þar sem skattstofn fasteignagjalda er fasteignamat eru álögur mjög mismunandi milli sveitarfélaga.

Að meðaltali eru fasteignaskattar á atvinnuhúsnæði hér á landi 1,35%, en lægstir eru þeir í Kjósarhreppi, 0,35%. Algengasta skattprósentan er 1,65%, en í 27 sveitarfélögum er sú raunin.

Viðskiptaráð telur rétt að samræma gjaldhlutföll milli íbúðar- og atvinnuhúsnæðis enda á misræmi þarna á milli við afar veik rök að styðjast. Danir skattleggja lóðir í stað bygginga, en þetta er eitthvað sem kanna mætti hér á landi. Þá væri æskilegt að jafna sveiflur í fasteignasköttum með því að miða skattstofn við meðalvöxt fasteignamats yfir ákveðinn árafjölda, í stað þess að horfa til árlegra breytinga.

Jafnvel þótt tekjur sveitarfélaga af fasteignasköttum, sem hlutfall af heildartekjum þeirra, hafi haldist á bilinu 13-14%, er ljóst að á verðlagi ársins 2021 hafa tekjurnar hækkað svo um munar í krónum talið, en þetta hefur mikil áhrif á þá sem verða fyrir skattheimtunni.

Flókið fyrirbæri sem fámenn sveitarfélög reiða sig á

Síðasti meginþátturinn í tekjuöflun sveitarfélaganna felst í greiðslum frá Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, en hlutverk hans að meginstefnu til er að jafna stöðu sveitarfélaga út frá útgjaldaþörf og skatttekjum. Umfang sjóðsins er töluvert, en á þessu ári renna yfir 30 milljarðar króna til sveitarfélaga eftir þeim flóknu reglum sem gilda um úthlutanir úr sjóðnum. Helmingur tekna sjóðsins er vegna hlutdeildar hans í útsvari sveitarfélaga og hinn hlutinn kemur frá ríkinu. Þannig er um að ræða fjármuni sem er aflað frá skattgreiðendum og dreift til þeirra aftur með það í huga að jafna stöðu sveitarfélaganna.

Að óbreyttu væru sum sveitarfélög ekki rekstrarhæf ef ekki kæmu til greiðslur úr Jöfnunarsjóði, en dæmi eru um að slík framlög nemi um eða yfir helmingi tekna sveitarfélaga. Framlög úr sjóðnum eru afar mismunandi en ljóst er að fámennari sveitarfélög fá hlutfallslega meiri stuðning úr sjóðnum. Þannig eru greiðslur til sveitarfélaga með færri en 250 íbúa rúmlega sextán sinnum hærri en þar sem íbúafjöldi er yfir 20 þúsund.

Að mati Viðskiptaráðs er þörf á því að hlutverk Jöfnunarsjóðs verði endurskoðað til þess að hvetja sveitarfélög til sameiningar.

Þurfa sveitarfélögin að vera svona ótrúlega mörg?

Á kjörtímabilinu hefur verið nokkuð um sameiningar sveitarfélaga en þeim fækkar um átta frá árinu 2018 og verða þau því 64 talsins eftir næstkomandi sveitarstjórnarkosningar. Frá árinu 1950 hefur sveitarfélögum fækkað úr 229 í 69, en sameiningarnar hafa átt sér stað í rykkjum fyrir tilstilli stjórnvalda.

Sameiningarhrina síðasta kjörtímabils kom í kjölfar þingsályktunar um stefnumótandi áætlun um málefni sveitarfélaga sem m.a. fól í sér sérstök sameiningarframlög. Viðskiptaráð telur fjárhagslegan stuðning við sameiningar vera skref í rétta átt en ljóst er að núverandi fyrirkomulag Jöfnunarsjóðs dregur úr hvötum til sameininga og hagræðingar í rekstri.

Nauðsynlegt er að sveitarfélög séu nægilega burðug til að veita fólki og fyrirtækjum nauðsynlega þjónustu. Líkt og Viðskiptaráð hefur fjallað um fela sterkari og fjölmennari sveitarfélög í sér tækifæri til að styrkja sveitarstjórnarstigið með því færa verkefni frá ríkinu og um leið ákvarðanir og ábyrgð nær fólki.

Hugsanlega má finna einhverja vísbendingu um æskilega lágmarksstærð sveitarfélaga í breytingum sem gerðar voru á lögum þegar málefni fatlaðs fólks voru flutt yfir til sveitafélaga árið 2011. Þar var kveðið á um að landinu skyldi skipt í þjónustusvæði með að lágmarki 8.000 íbúa. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kom fram að ekki væri talið rekstrarlega hagkvæmt fyrir fámennari sveitarfélög að standa ein að þjónustunni þannig að gæði væru nægilega tryggð. Þessi lágmarksstærð þjónustusvæðis var þó afnumin árið 2018, með þeim rökum að samstarf hefði gengið misvel á þjónustusvæðunum. Það þýðir þó ekki að þessi svæði falli sjálfkrafa niður, heldur þurfa sveitarfélög að ná samkomulagi sín á milli um breytingar. Þess má svo geta að í tillögum samráðsvettvangs um aukna hagsæld kom fram að sveitarfélög með færri en 8.000 íbúa hefðu minni burði til að veita íbúum sínum velferðarþjónustu og reiddu sig frekar á framlög Jöfnunarsjóðs. Skilvirkni í rekstri sveitarfélaga með fleiri en 8.000 íbúa væri þar að auki tvöföld miðað við smæstu sveitarfélög landsins. [1]

Í hvað fara peningarnir?

En hvernig hafa útgjöld sveitarfélaganna þróast á liðnu kjörtímabili? Sveitarfélögin sinna mikilvægri grunnþjónustu við borgarana, til dæmis með því að halda úti þjónustu leik- og grunnskóla, þjónustu við eldri borgara, fatlaða o.fl. Mikilvægt er að skattfé sem aflað er frá íbúum sveitarfélaga leiti á þá staði þar sem það nýtist best.

Þegar litið er til útgjalda sveitarfélaga eftir málaflokkum er ljóst að fræðslu- og uppeldismál vega mjög þungt og því ríður hvað mest á að í þeim málaflokki sé horft í hverja krónu, út frá sjónarhóli skattgreiðenda, en ekki síður þeirra sem þjónustunnar njóta, þ.e. leikskólabörnum og grunnskólabörnum. Athygli vekur að þrátt fyrir að útgjöld til fræðslu- og uppeldismála vegi þyngst í rekstri sveitarfélaganna glíma þau mörg við langa biðlista eftir leikskólarýmum og því vaknar eðlilega sú spurning hver kostnaðurinn yrði ef þeim biðlistum yrði útrýmt. Sömuleiðis má spyrja hvort það myndi ekki þjóna fjárhagslegum hagsmunum sveitarfélaganna, auk augljóss ávinnings af meira valfrelsi nemenda og starfsfólks, að greiða götu sjálfstætt rekinna skóla. Eins og margoft hefur komið fram er Ísland mikill eftirbátur Norðurlandanna í þeim efnum, hvort sem litið er til leik- eða grunnskóla.

Eykst vandi skólanna á kjörtímabilinu?

Rekstur grunnskóla vegur sem sagt verulega þungt í starfsemi sveitarfélaga. Ábyrgð á þeim málaflokki færðist frá ríki til sveitarfélaganna árið 1996 og hefur kostnaður við rekstur skólanna vaxið jafnt og þétt. En eru tengsl milli aukinna útgjalda og árangurs, ef litið er til PISA-kannana?

Svo er ekki samkvæmt þeirri nýjustu, sem reyndar eru orðin fjögurra ára gömul. Útgjöld á hvern nemanda höfðu þá vaxið um 45% frá árinu 2003, á verðlagi ársins 2020, en árangur í PISA-könnunum hafði farið versnandi. Mikilvægt er að stöðva þessa þróun misvægis útgjalda og árangurs í íslenska skólakerfinu.

Á kjörtímabilinu hafa útgjöld til málaflokksins enn aukist, t.d. vegna launa og launatengdra gjalda, styttingar vinnuvikunnar o.fl.

Sex af hverjum tíu krónum í laun ört fjölgandi starfsmanna

Laun og launatengd gjöld eru stærsti útgjaldaliðurinn í rekstri sveitarfélaganna og nema meira en helmingi allra útgjalda. Eins og gefur að skilja geta breytingar á jafnstórum lið í rekstri sveitarfélaganna haft mikil áhrif, en undanfarin ár hefur launakostnaður vaxið gríðarlega. Laun og launatengd gjöld námu þannig 240 milljörðum króna árið 2020 sem samsvarar um 59% af heildarútgjöldum sveitarfélaga það ár.

Frá árinu 2015 hefur hlutfall launakostnaðar af heildarútgjöldum sveitarfélaga vaxið um sex prósentustig en ljóst er að því hærra sem vægi launakostnaðar er í útgjöldum því minna er til skiptanna í önnur málefni. En hvað veldur? Laun og launatengd gjöld hækka augljóslega vegna kjarasamningsbundinna hækkana en launaskrið hjá hinu opinbera hefur undanfarin ár verið meira en á almennum vinnumarkaði. Þess eru jafnvel dæmi að á kjörtímabilinu hafi sveitarfélög hreinlega yfirboðið fyrirtæki á markaði, til dæmis þegar kemur að tæknilegum störfum á borð við verkfræðistörf. Í könnun meðal aðildarfélaga Viðskiptaráðs svöruðu 39% fulltrúa fyrirtækja því til að starfsmaður hafi sagt starfi sínu lausu vegna starfs sem viðkomandi bauðst hjá hinu opinbera.

Hærri launakostnaður er einnig kominn til vegna fjölgunar starfsmanna sveitarfélaga. Á síðustu tveimur árum fjölgaði stöðugildum sveitarfélaga um 8,5%, eða úr 21.982 í 23.854. Á sama tíma fjölgaði starfandi á almennum vinnumarkaði aðeins um 900.

Leiða má líkur að því að fjölgun starfsfólks liggi að nokkru leyti í styttingu vinnuvikunnar, þar sem erfitt er að auka framleiðni í störfum sem krefjast viðveru, eins og í grunn- og leikskólum. Einnig hefur starfsfólki fjölgað vegna sértækra aðgerða sem kynntar voru vegna heimsfaraldursins og á tímabili leiddi Reykjavíkurborg til að mynda fjölgun stöðugilda sem var mun meiri þar en í öðrum sveitarfélögum. Stöðugildum í höfuðborginni fjölgaði um 13,5% milli áranna 2019 og 2021, eða um næstum 1.000. Ein af áskorunum sveitarfélaganna á kjörtímabilinu er að snúa þessari þróun við og úthýsa í meira mæli þeirri starfsemi sem eðlilegt er að sé í slíkum farvegi. Einnig er orðið aðkallandi að endurskoða þann mun sem er á réttindum og skyldum starfsfólks eftir því hvort það vinnur á opinberum eða almennum vinnumarkaði, til að auka sveigjanleika hins opinbera í starfsmannamálum og jafna stöðuna milli markaðanna.

En hvar er þá best að búa?

Þá að lykilspurningunni: Hvar er best að búa? Líkt og kom fram í upphafi er margt hægt að tína til og vissulega snúið að vega og meta hvað skiptir fólk mestu máli. Velur fólk frekar staðsetningu en sveitarfélag? Er draumafasteignin frekar efst á óskalista kjósenda frekar en útsvarsprósentan? Er stefnan að reka fyrirtæki í sveitarfélaginu eða eiga þar heima? Horfa barnafjölskyldur helst til þess hvernig skólamálum er háttað í sveitarfélaginu? Hver er biðin eftir leikskólaplássi?

Fyrir síðustu sveitarstjórnarkosningar gaf Viðskiptaráð út gagnvirka reiknivél sem var byggð á upplýsingum úr gjaldskrám sveitarfélaganna, en hún hefur nú verið uppfærð. Í reiknivélinni getur hver og einn slegið inn eigin forsendur og borið þannig sitt sveitarfélag saman við önnur, miðað við gögn úr gjaldskránum sem búa að baki. Þar er meðal annars um að ræða útsvar, fasteignaskatta, lóðarleigu, leikskólagjöld, gjöld fyrir frístundavistun barna, fráveitugjöld o.fl.

Að sjálfsögðu er reiknivélin ekki fullkomin og lýsir alls ekki fullkominni mynd af muninum á sveitarfélögunum, en þó gefur hún greinargóða innsýn í mikilvæg atriði fyrir fólk og fyrirtæki.

Sem fyrr sagði er ógerningur að svara spurningunni um það hvar best sé að búa enda ræður þar smekkur fólks væntanlega mestu, skipulagsmál hafa sitt að segja, skólamál og gæði þeirrar þjónustu sem sveitarfélagið veitir. Eigi að síður gæti reiknivélin hjálpað einhverjum að setja hlutina í samhengi.

Góða skemmtun!

[1] Sjá: Tillögur samráðsvettvangs um aukna hagsæld