Banvænn biti? Lögverndun á íslenskum vinnumarkaði

Flestir vita að hérlendis þarf leyfi frá stjórnvöldum til að starfa við lækningar eða lögmennsku. Færri vita að hið sama á við um kökugerð, skrúðgarðyrkju og klæðskerasníði. Lögvernduðum atvinnugreinum hefur fjölgað verulega og í dag þarf leyfi stjórnvalda til að sinna 173 tegundum starfa á Íslandi.[1]

Lögverndun er ávallt komið á í nafni neytendaverndar: vernda þurfi einstaklinginn gagnvart fúski og lélegri þjónustu á ákveðnum sviðum. Þrátt fyrir það ber hún mörg einkenni sérhagsmunagæslu. Í krafti lögverndunar geta þeir sem fyrir sitja hækkað verð til viðskiptavina sinna og hindrað aðgengi annarra að sömu störfum, sem dregur úr bæði samkeppni og nýsköpun. Á sama tíma hefur ekki verið sýnt fram á að lögverndun leiði til bættrar þjónustu.

Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að fylgja erlendum fordæmum og einskorða lögverndun við þær greinar þar sem hún skilar sannarlega ávinningi. Afnám lögverndunar í fjölmörgum atvinnugreinum myndi auka atvinnufrelsi, styðja við markmið stjórnvalda um aukna framleiðni, ýta undir nýsköpun og draga úr kostnaði fyrir bæði neytendur og fyrirtæki.

Hvers vegna lögverndun?

Í lögverndun felst að einstaklingur þarf að fá leyfi í samræmi við fyrirmæli frá stjórnvöldum til að sinna ákveðnum störfum og/eða nota ákveðið starfsheiti.

Rökin sem beitt er fyrir lögverndun eru að með henni sé almenningur verndaður gegn svikurum, furðufuglum og lélegri þjónustu í viðkomandi grein. Þessi rök eiga best við þegar léleg þjónusta getur hugsanlega leitt til verulegs tjóns fyrir viðskiptavininn og erfitt er að meta gæði þjónustuveitandans fyrirfram.[2] Slíkar aðstæður geta til dæmis skapast á afmörkuðum sviðum heilbrigðisþjónustu.

Lögverndun hefur hins vegar jafnframt neikvæðar afleiðingar. Með því að skapa hindranir fyrir þá sem vilja hefja störf dregur lögverndun úr fjölda starfandi í viðkomandi grein. Afleiðingar þess eru minni samkeppni og hærri verð fyrir viðskiptavini en ella. Þá getur lögverndun haft neikvæð áhrif á nýsköpun með fyrirmælum um ákveðna menntun og aðferðir sem torvelda nýjar lausnir.[3]

Hvert er umfang lögverndunar hérlendis?

Hérlendis tíðkast lögverndun almennt í iðngreinum og heilbrigðisþjónustu (mynd 1). Þá eru einnig nokkur algeng sérfræðistörf lögvernduð sem og flest kennslustörf. Samkvæmt áætlun Viðskiptaráðs nær lögverndun yfir um 60 þúsund störf á Íslandi, sem jafngildir um þriðjungi allra starfa í landinu.[4]

Störf á Íslandi má flokka í þrennt þegar kemur að lögverndun (mynd 2). Fyrst má nefna frjálsa starfsemi. Þá getur hver sem er hafið störf án aðkomu stjórnvalda. Næst má nefna lögvernduð starfsheiti. Þá þarf einstaklingur leyfi til að notast við ákveðið starfsheiti en er þó frjálst að sinna sömu verkum án leyfis ef hann notar ekki starfsheitið. Loks má nefna leyfisskylda starfsemi. Þá þarf leyfi bæði til að nota viðkomandi starfsheiti og einnig til að sinna þeim verkum sem felast í starfinu. Leyfisskylda er því mest íþyngjandi form lögverndunar gagnvart þeim sem vilja hefja störf.

Norðurlandamet í lögverndun

Íslendingar búa við strangara form lögverndunar en íbúar annarra Norðurlanda. Þannig er leyfisskyldu – mest íþyngjandi formi lögverndunar – beitt í meiri mæli hérlendis en á öllum öðrum Norðurlöndum (mynd 3). Það orsakast af því að stjórnvöld á öðrum Norðurlöndum hafa frekar kosið að lögvernda einungis starfsheiti. Þá er öllum frjálst að sinna viðkomandi starfi en leyfi þarf til að bera starfsheitið.

Auk meira íþyngjandi útfærslu er umfang lögverndunar yfirgripsmeira (mynd 4). Í tilfelli sérfræðiþjónustu er talsvert erfiðara fyrir þann sem vill hefja starf að uppfylla skilyrði leyfisskyldu hérlendis en á öðrum Norðurlöndum. Aðgangshindranir á vinnumarkaði af hálfu stjórnvalda er því erfiðara að yfirstíga hérlendis en annars staðar.

Reynslan lögverndun í óhag

Lögverndun felur í sér skerðingu á atvinnufrelsi. Í íslensku stjórnarskránni má finna eftirfarandi ákvæði: „Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.“ Því þurfa stjórnvöld að hafa sterkan málstað fyrir því að ávinningur lögverndunar sé meiri en samfélagslegi kostnaðurinn í hverju tilfelli. Reynslan hefur hins vegar ekki sýnt fram á það.

Meginréttlæting lögverndunar er að með henni sé betri gæði þjónustu tryggð með því að koma í veg fyrir fúsk. Ef sú fullyrðing ætti við rök að styðjast ætti lögverndun að leiða til betri þjónustu. Rannsóknir styðja hins vegar ekki við þá fullyrðingu. Í samantekt á tólf rannsóknum á áhrifum lögverndunar á gæði fundu tvær þeirra jákvæð áhrif, níu rannsóknir fundu engin áhrif og ein rannsókn fann neikvæð áhrif.[5] Áhrif lögverndunar á gæði þjónustu eru því óljós.

Þegar kemur að áhrifum á verð er sambandið hins vegar skýrt. Í sömu samantekt voru ellefu rannsóknir á áhrifum lögverndunar á verð skoðaðar. Niðurstaða níu þeirra var að verð væru marktækt hærri af völdum lögverndunar. Þá var niðurstaða umfangsmikillar rannsóknar að starfsfólk í lögvernduðum greinum hefur 28% hærri tekjur en þegar störfin eru frjáls.[6]

Rannsóknir hafa því ekki sýnt fram á að lögverndun þjóni almannahagsmunum í formi bættra gæða. Aftur á móti hafa þær sýnt að lögverndun þjónar hagsmunum þeirra sem fyrir eru í viðkomandi stétt í formi hærri tekna. Reynslan sýnir því að veik rök eru fyrir því að skerða atvinnufrelsi með jafn umfangsmiklum hætti og gert er í dag.

Lögverndun ber einkenni sérhagsmunagæslu

Lögverndaðar starfsgreinar bera mörg einkenni sérhagsmunagæslu. Í fyrsta lagi eru leyfissviptingar sjaldgæfar eða jafnvel óþekktar í mörgum þeirra. Það væri ekki raunin ef megintilgangur leyfisveitingarinnar væri að tryggja fullnægjandi gæði. Í öðru lagi eru nær undantekningalaust sett ákvæði um að þeir sem fyrir eru í stéttinni þurfi ekki að uppfylla nýjar kröfur um inngöngu í stéttina þegar þær eru hertar. Ef hagsmunir viðskiptavina væru í fyrirrúmi ættu hinar ströngu kröfur hins vegar að gilda fyrir alla sem sinna viðkomandi starfi. Í þriðja lagi eiga nýir starfsmenn erfiðara með að ná inngönguprófum til að hefja störf í lögverndaðri stétt þegar atvinnuleysi er hærra.[7] Það bendir til að hæfniskröfurnar gegni ekki einvörðungu þeim tilgangi að tryggja gæði heldur einnig til að vernda störf þeirra sem fyrir eru.

Af framangreindu má ráða að lögverndun snúist í meiri mæli um sérhagsmuni en almannahagsmuni. Með lögverndun fá þeir sem fyrir eru í atvinnugrein minna aðhald frá nýjum aðilum. Með minni samkeppni geta þeir því hækkað verð til viðskiptavina án þess að þeir geti leitað annað. Þannig færir lögverndun fjármuni frá viðskiptavinum og þeim sem vilja hefja störf til þeirra sem fyrir eru í greininni.

Stjórnvöld vanmáttug gagnvart þróuninni

Íslensk stjórnvöld hafa reynt að bregðast við þessum nýju upplýsingum með því að draga úr umfangi lögverndunar. Árið 2012 kom skýrsla frá nefnd sem ætlað var að endurskoða lögverndun á sviði iðnaðarstarfa, sem eru um 45% lögverndaðra starfstegunda hérlendis. Nefndin gerði ekki úttekt á samfélagslegum kostnaði vegna lögverndunarinnar en taldi engu að síður ótvírætt tilefni til að endurskoða lögin með hliðsjón af atvinnufrelsisákvæði stjórnarskrárinnar:

„[...] löggilding starfsgreina felur í sér takmarkanir á atvinnufrelsi en strangar kröfur verður að gera til löggjafar sem felur í sér slíka skerðingu. Markmið skerðingarinnar þurfa að vera skýr og löggjafinn að hafa tekið afstöðu til þeirra, lögin þurfa að mæla fyrir um meginreglur til að ná fram þeim markmiðum sem og varðandi umfang takmarkana á atvinnufrelsi. Eftir því sem skerðing á atvinnufrelsi er meira íþyngjandi, þess meiri kröfur verður að gera til löggjafarinnar og skýrleika hennar.“

Vinna nefndarinnar leiddi í ljós að lögverndun iðnaðarstarfa er mun umfangsmeiri á Íslandi en í nágrannaríkjunum (mynd 5). Þannig eru fjölmargar iðngreinar leyfisskyldar hérlendis sem eru lögverndaðar í fáum eða jafnvel engu öðru Evrópuríki. Má þar til dæmis nefna veggfóðrun, hattasaum, skóviðgerðir og skrúðgarðyrkju.

Vandséð er hvernig neytendur geta borið verulegt tjón af slæmri þjónustu þegar kemur að hattasaumi eða skrúðgarðyrkju. Ekki verður því séð hvaða almannahagsmunir séu að baki leyfisskyldu í þessum greinum. Því verður að teljast hæpið að iðnaðarlögin í núverandi mynd séu í anda ákvæðis stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi.

Nefndin lagði fram hóflegar lagabreytingatillögur í skýrslu sinni. Þannig var einvörðungu lagt til að lögverndun í þeim iðngreinum sem ekki hafi verið kenndar hérlendis á undanförnum árum væri afnumin. Ferlið sigldi hins vegar í strand í kjölfar samráðsferlis við hagsmunaaðila. Í því ferli bárust 20 umsagnir þar sem nær allir lögðust gegn breytingum á löggjöfinni. Má þar til dæmis nefna umsögn Konditorisambands Íslands, sem lagðist alfarið gegn því að lögverndun kökugerðar yrði afnumin með vísan til að lögverndun sporni gegn fúski í greininni sem geti valdið almenningi tjóni.[8]

Þessi endurskoðun varpar ljósi á áskorun stjórnmálanna. Þrýstihópar sem gæta hagsmuna fárra hafa svo mikil áhrif að stjórnvöld eru vanmáttug þegar kemur að því að draga úr sérréttindum þeirra. Í slíkum tilfellum er þörf á pólitískri forystu til að knýja fram breytingar sem þjóna hagsmunum heildarinnar. Ef draga á úr umfangi lögverndunar hérlendis þarf því beina aðkomu stjórnmálamanna að því verkefni.

Stefnubreyting tímabær

Í ljósi margvíslegra neikvæðra áhrifa lögverndunar án þess að sýnt hafi verið fram á gagnsemi hennar er stefnubreyting tímabær. Öll löggjöf um lögverndun ætti að miðast við að atvinnufrelsi sé ekki skert nema sýnt hafi verið fram á að ávinningur lögverndunar vegi upp þann samfélagslega kostnað sem af henni hlýst. Sú stefna væri jafnframt í anda atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar – nokkuð sem ekki verður sagt um löggjöfina í núverandi mynd. Þrjú skref liggja beint við í slíkri endurskoðun:

1. Afnema leyfisskyldu í iðngreinum
2. Draga úr leyfisskyldu í heilbrigðisþjónustu
3. Afnema leyfisskyldu í menntakerfinu

Fyrsta og einfaldasta skrefið í átt að nýrri stefnu væri að ljúka við endurskoðun iðnaðarlaga með almannahagsmuni að leiðarljósi. Í því fælist að leyfisskylda væri afnumin af flestum eða öllum iðngreinum hérlendis. Telji löggjafinn rök fyrir því að lögverndun sé áfram nauðsynleg í ákveðnum iðngreinum ætti það einvörðungu að vera í formi löggildingar starfsheita, en ekki leyfisskyldu til að sinna viðkomandi störfum. Ástæðulaust er að óttast fortölur um að slík stefnubreyting hefði neikvæðar afleiðingar. Því til stuðnings má nefna að í Noregi tíðkast ekki leyfisskylda þegar kemur að því að starfa í iðngreinum, einungis lögverndun starfsheita.[9]

Í mörgum tilfellum nægir einnig að gera gæðakröfur til þess lögaðila sem veitir þjónustuna í stað þess að setja nákvæmar reglur um hæfniskröfur alls starfsfólks á viðkomandi vinnustað. Slík nálgun myndi gera hinu opinbera kleift að draga úr umfangi leyfisskyldu innan heilbrigðisþjónustu. Í þeim störfum þar sem ófullnægjandi þjónusta getur valdið sjúklingum verulegu tjóni, til dæmis við skurðlækningar, getur verið að niðurstaðan verði að viðhalda leyfisskyldu. Hins vegar verður ekki séð að þau rök eigi jafn vel við í tilfelli iðjuþjálfa, lífefnafræðinga, læknaritara, matartækna, sjúkraliða, sjúkranuddara eða sjúkraþjálfa. Meta ætti nauðsyn leyfisskyldu fyrir hvert starf fyrir sig í stað þess að koma henni á í öllum störfum sem tengjast heilbrigðiskerfinu eins og raunin er í dag.

Loks ætti að draga úr leyfisskyldu í menntakerfinu. Í stað þess að gera kröfur um umfangsmikið undirbúningsnám einstakra starfsmanna innan menntastofnana ættu stjórnvöld að gera kröfur um gæði kennslu innan viðkomandi stofnunar. Stjórnendum menntastofnana væri þá eftirlátið að þjálfa starfsfólk þannig að þær kröfur séu uppfylltar með þeim hætti sem þeir telja hagkvæmastan.

Margvíslegur ávinningur

Ávinningur stefnubreytingar í átt við þá sem hér er lýst væri margvíslegur. Munar þar mest um að samkeppni myndi aukast í þeim greinum þar sem leyfisskylda væri afnumin. Það myndi leiða til þess að kostnaður viðskiptavina í þeim greinum myndi lækka marktækt, sem bætir lífskjör einstaklinga og rekstrarumhverfi fyrirtækja. Þá mun aukið atvinnufrelsi jafnframt leiða til aukinnar nýsköpunar þar sem stjórnvöld kveða ekki lengur á um hvers konar menntun eða aðferðir þeir sem sinna ákveðnum störfum þurfa að beita.

Á undanförnum árum hefur mörgum verið tíðrætt um að auka þurfi framleiðni hérlendis. Með því að breyta lagaumgjörð íslensks vinnumarkaðar í átt til aukins atvinnufrelsis væri tækifærum til að skapa ný verðmæti með hagkvæmari hætti fjölgað. Afnám lögverndunar er því kjörið tækifæri fyrir stjórnvöld til að taka forystu í þeim efnum.

Viðauki 1: Yfirlit yfir öll lögvernduð störf á Íslandi