Veðjað á rangan hest: Umgjörð veðmálastarfsemi á Íslandi

Veðmál hafa verið bönnuð á Íslandi í um 100 ár. Árið 1926 voru fyrst sett lög um happdrætti og hlutaveltur hér á landi. Tilgangur laganna var annars vegar að lögfesta samþykktar venjur í happdrættismálum og hins vegar að leggja bann við því að Íslendingar spiluðu í erlendum happdrættum og sporna þannig gegn því að fjármunir flyttust úr landi. [1]

Með lögunum var happdrætti gert óheimilt án leyfis stjórnvalda og hefur það fyrirkomulag staðið nokkuð óbreytt síðan. [2] Nokkrar undanþágur hafa verið veittar vegna veðmálastarfsemi í formi sérleyfa, en aðeins til rekstraraðila sem starfa í þágu almannaheilla. Óheimilt er að veita sérleyfi til aðila er hyggjast reka happdrætti í hagnaðarskyni. [3]

Norðurlandamet í veðmálum

Íslendingar veðjuðu næst mest allra Evrópuríkja árið 2023 en aðeins Írar vörðu meiri fjármunum í veðmál (mynd 1). Fjárhæðirnar innihalda veðmál hjá bæði innlendum og erlendum aðilum. Þær þröngu skorður sem stjórnvöld settu veðmálastarfsemi leiddu því ekki til minni umsvifa veðmála samanborið við önnur ríki.

Stór hluti veðmála fer fram á erlendum vefsíðum

Áætlað heildarumfang íslenska veðmálamarkaðarins nam um 20 milljörðum króna árið 2023. Umfangið miðast við spilatekjur, en þær eru skilgreindar sem tekjur af veðmálum að frádregnum útgreiddum vinningum (mynd 2). Veðmál Íslendinga á erlendum veðmálasíðum eru meðtalin í spilatekjum.

Rúmlega helmingur spilatekna fer í gegnum innlenda rekstraraðila. Hlutdeild innlendra aðila er afar misjöfn eftir tegundum veðmála. Ein stærsta skýring á mismunandi hlutdeild innlendra aðila er skipting markaðarins á milli staðbundinna veðmála og veðmála á netinu. Tvær tegundir veðmála fara yfirleitt fram á staðnum í dag á meðan hinar tvær fara að mestu fram á netinu:

• Spilakassar: Aðeins Íslandsspil og Happdrætti Háskóla Íslands reka spilakassa á Íslandi og hafa til þess sérleyfi frá stjórnvöldum. Öll veðmál í spilakössum fara fram á staðnum.
• Happdrætti: Margir innlendir aðilar bjóða upp á miðahappdrætti. Íslensk getspá og Happdrætti Háskóla Íslands eru stærstir þeirra. Til viðbótar bjóða einnig mörg góðgerðarfélög upp á slík veðmál. Innlendir aðilar hafa hér um bil alla markaðshlutdeild.
• Íþróttaveðmál: Einungis Íslenskar getraunir hafa sérleyfi til að bjóða upp á íþróttaveðmál á Íslandi. Þrátt fyrir það er markaðshlutdeild félagsins fremur lág og nemur 8% í dag. Nær öll íþróttaveðmál fara fram á netinu.
• Spilavíti: Engar undanþágur eða sérleyfi hafa verið veitt spilavítum á Íslandi og því starfar enginn innlendur aðili á markaðnum. Þrátt fyrir það er stærð markaðarins áþekk öðrum tegundum veðmála. Veðmál í spilavítum fara alfarið fram á erlendum vefsíðum.

Veðmál færst út fyrir landsteinana

Fyrir 20 árum fóru 91% veðmála fram hjá innlendum rekstraraðilum (mynd 3). Síðan þá hefur veðmálamarkaðurinn fimmfaldast að stærð og hlutdeild innlendra aðila gefið jafnt og þétt eftir. Á sama tíma hefur markaðshlutdeild erlendra aðila fimmfaldast. Þannig hafa Íslendingar í vaxandi mæli sótt þjónustu til erlendra veðmálasíðna, bæði til að veðja á íþróttir og spila fjárhættuspil í spilavítum á netinu.

Flest Evrópuríki notast við starfsleyfi

Árið 2009 voru sérleyfi algeng umgjörð veðmálastarfsemi í Evrópu. Þá höfðu nokkur ríki ekki sett sérstök lög eða reglur um slíka starfsemi (mynd 4). Síðan þá hefur mikil breyting átt sér stað. Í dag hafa flest Evrópuríki tekið upp starfsleyfi í stað sérleyfa og með því opnað markaðinn og gert hann frjálsari. Aðeins Ísland og Noregur halda í fyrirkomulag sérleyfa.

Starfsleyfi eru frábrugðin sérleyfum því gera öllum sem uppfylla skilyrði þeirra kleift að sækja um leyfi og bjóða upp á veðmálaþjónustu. Starfsleyfi tryggja þannig bæði jafnræði og samkeppni á milli rekstraraðila. Á sama tíma gera starfsleyfi stjórnvöldum kleift að móta umgjörð veðmálastarfsemi og setja henni skorður. Þannig geta fylgt starfsleyfum kvaðir um hærri skattgreiðslur, takmarkanir á auglýsingum og/eða forvarnir gegn spilafíkn.

Netveðmál nær alfarið erlendis

Ísland hefur lægsta hlutfall spilatekna hjá starfs- eða sérleyfishöfum meðal Evrópuríkja þegar kemur að veðmálum á netinu (mynd 5). Þannig fara einungis 20% netveðmála Íslendinga fram hjá leyfishöfum. Þetta hlutfall er kallað leiðsluhlutfall (e. channeling rate) og er mælikvarði á árangur stjórnvalda við að beina veðmálastarfsemi á regluvæddan markað þar sem hún skilar skatttekjum og henni eru settar skorður um viðskiptahætti.

Vöruúrval sem stendur neytendum til boða hefur áhrif á hlutfall veðmála á regluvædda markaðnum. T.d. má líta til Noregs, sem hefur sérleyfiskerfi í veðmálum líkt og Ísland, en mun hærra leiðsluhlutfall. Ástæðan fyrir því er að í Noregi býður sérleyfishafinn Norsk Tipping upp á allar tegundir veðmála. Spilurum í Noregi stendur því til boða fjölbreyttara vöruúrval hjá leyfishöfum samanborið við á Íslandi. [4]

Starfsleyfum fylgir auglýsingaheimild

Á Íslandi er aðeins þeim sem hafa leyfi til veðmála heimilt að auglýsa sína starfsemi. [5] Það er sambærilegt fyrirkomulag og í öðrum ríkjum en algengt er að auglýsingum séu settar skorður varðandi framsetningu. Í Danmörku mega leyfishafar auglýsa veðmál en þó ekki sem leið út úr fjárhagsvandræðum. Auglýsingarnar mega heldur ekki hvetja með beinum hætti til veðmála eða beinast sérstaklega að börnum. Þær verða einnig að innihalda upplýsingar um hvar sé hægt að leita sér aðstoðar vegna spilafíknar. [6] Í Svíþjóð verður að beita meðalhófi í auglýsingum veðmála. Þar má heldur ekki beina auglýsingum beint að börnum eða þeim sem hafa ákveðið að hætta í veðmálum. [7]

Almennt leggja ríki viðbótarskatta á veðmál

Á Íslandi eru engir skattar lagðir á veðmálastarfsemi. Innlendir sérleyfishafar eru almannaheillafélög og eru því undanþegnir tekjuskatti lögaðila. Erlendir rekstraraðilar greiða heldur ekki tekjuskatt hérlendis. Til viðbótar eru veðmál undanþegin virðisaukaskatti og vinningar spilara skattfrjálsir.[8]

Þetta fyrirkomulag er frábrugðið öðrum Evrópuríkjum. Almennt tíðkast að ríki leggi bæði tekjuskatt á hagnað og einnig sérstakan veðmálaskatt á spilatekjur leyfishafa (mynd 6). Veðmálaskatturinn nemur til dæmis 22% í Svíþjóð og 28-35% í Danmörku.

Veðmálaskatturinn er misjafn eftir tegund veðmála en er almennt lægri á spilatekjur á netinu. Það er vegna þess að tekjur af netveðmálum dragast meira saman vegna skattahækkana samanborið við þær staðbundnu. Hærri skattprósenta á netveðmál verður þannig til þess að spilarar leita frekar á vefsíður utan landsteinanna. [9]

Fylgjum öðrum Evrópuríkjum

Á Íslandi eru í gildi miklar takmarkanir á veðmálum og er veðmálastarfsemi bönnuð þeim sem ekki hafa hlotið undanþágu í formi sérleyfa. Þrátt fyrir þessar hömlur verja fáar Evrópuþjóðir jafn miklum fjármunum til veðmála og Íslendingar. Netveðmál hafa síðan leitt til þess að sífellt stærri hluti veðmála fer nú fram utan landsteinanna. Önnur Evrópuríki hafa brugðist við með því að taka upp starfsleyfi í stað sérleyfa og banna. Þar mega starfsleyfishafar bjóða upp á tilteknar eða allar tegundir veðmála en er á móti skylt að greiða skatta og uppfylla lagalegar kröfur. Með þessum hætti hafa ríkin tryggt að hærra hlutfall veðmálastarfsemi fer fram innan landamæranna. Viðskiptaráð leggur fram tvíþætta tillögu að bættri umgjörð veðmálastarfsemi á Íslandi: Að starfsleyfakerfi verði komið á fót á Íslandi samhliða því að fella sérleyfi úr gildi. Sú leið er sambærileg þeirri sem önnur Evrópuríki hafa farið undanfarin ár:

#1: Starfsleyfakerfi verði komið á fót

Viðskiptaráð leggur til að starfsleyfakerfi verði tekin upp fyrir veðmálastarfsemi á Íslandi með eftirfarandi eiginleika:

• Allar tegundir veðmála: Starfsleyfi fylgi heimild til að bjóða upp á allar tegundir veðmála, þ.e. spilakassa, happdrætti, íþróttaveðmál og spilavíti, bæði á staðnum og á netinu.
• Veðmála- og tekjuskattur: Starfsleyfi fylgi kvöð um að greiða veðmálaskatt sem nemur 22% af spilatekjum. Aðrir en almannaheillafélög munu einnig greiða tekjuskatt af hagnaði.
• Auglýsingaheimild: Starfsleyfum fylgi heimild til að auglýsa veðmál að uppfylltum sambærilegum skilyrðum um framsetningu og birtingar og tíðkast í grannríkjum.
• Skattfrjálsir vinningar: Vinningar spilara í veðmálum hjá starfsleyfishöfum verði skattfrjálsir líkt og vinningar hjá sérleyfishöfum í dag. Aðrir vinningar verði skattskyldir.

Viðskiptaráð áætlar að starfsleyfi muni skila ríkissjóði 4,8 milljörðum króna á ári í formi viðbótarskatttekna (mynd 7). Á sama tíma hefðu stjórnvöld betri tök á starfsháttum og forvörnum í gegnum starfsleyfin, því þeim fylgja kvaðir sem leyfishafar þurfa að hlíta til að þau séu ekki afturkölluð. Loks tryggja starfsleyfi atvinnufrelsi og heilbrigða samkeppni, því ólíkt sérleyfum geta allir hlotið starfsleyfi sem uppfylla almennar kröfur stjórnvalda fyrir veitingu þeirra.

#2: Sérleyfi verði felld úr gildi

Viðskiptaráð leggur til að samhliða upptöku starfsleyfa verði núgildandi sérleyfi felld úr gildi. Sérleyfishafar geti jafnframt sótt um starfsleyfi líkt og aðrir. Þeir geti því haldið áfram óbreyttri starfsemi svo lengi sem þeir uppfylla almenn skilyrði stjórnvalda.

Að því sögðu er ljóst að framangreindar tillögur einar og sér fælu í sér samdrátt í opinberum stuðningi við aðila sem njóta góðs af núverandi sérleyfakerfi. Það á til dæmis við um Háskóla Íslands, Íþrótta- og Ólympíusamband Íslands, Öryrkjabandalag Íslands, Ungmennafélag Íslands, Reykja- og Múlalund, Rauða krossinn, Landsbjörgu og Sjómannadagsráð/Hrafnistu.

Markmið Viðskiptaráðs með framangreindum tillögum er að bæta lagalega umgjörð veðmálastarfsemi á Íslandi. Markmiðið er ekki að draga úr opinberum stuðningi við framangreinda aðila og/eða starfsemi. Viðskiptaráð leggur því til að samhliða niðurfellingu sérleyfa verði opinber framlög til þeirra aukin sem nemur fjárhagslegum skakkaföllum þeirra af breytingunum.

Viðskiptaráð telur eðlilegt að fela óháðum ráðgjafa að áætla umfang þessara áhrifa á hvern og einn aðila. Mat Viðskiptaráðs er að samanlagt umfang muni ekki nema háu hlutfalli af þeim viðbótarskatttekjum sem tilfærsla yfir í starfsleyfi mun skila. Fyrir því eru þrjár ástæður:

Í fyrsta lagi bjóða einungis almannaheillafélög upp á happdrætti í dag. Leiða má líkur að því að kaupendur happdrættismiða vilji leggja þessum aðilum lið og muni gera það áfram eftir tilkomu starfsleyfa. Í öðru lagi má áætla að tekjuöflunarmöguleikar íþróttafélaga muni styrkjast vegna nýrra auglýsingatekna sem fylgja tilkomu starfsleyfa. Í þriðja lagi munu núverandi sérleyfishafar áfram njóta opinberrar meðgjafar í formi undanþágu frá tekjuskatti þar sem þeir eru skilgreindir sem almannaheillafélög.

Með þessari útfærslu tryggja stjórnvöld að kerfisbreytingar á umgjörð veðmálastarfsemi hafi ekki áhrif á opinberan stuðning við málefni líkt og íþróttastarf, mannúðarmál, endurhæfingu og háskólamenntun.

Veðjum á réttan hest

Íslensk stjórnvöld veðjuðu á rangan hest þegar kemur að lagalegri umgjörð veðmálastarfsemi. Ströng nálgun leiddi til þess að starfsemin færðist úr landi í stað þess að leggjast af. Nágrannaríkin hafa leiðrétt þessi mistök á síðustu árum og tímabært er að Ísland fari sömu leið. Tillögur Viðskiptaráðs auka atvinnufrelsi og jafnræði þegar kemur að veðmálastarfsemi. Þær auka einnig skatttekjur ásamt því að gera stjórnvöldum kleift að setja veðmálastarfsemi skorður til að tryggja heilbrigða viðskiptahætti og forvarnir. Loks eru þær útfærðar með þeim hætti að almannaheillastarfsemi sem nýtur góðs af núverandi fyrirkomulagi verður ekki fyrir áhrifum af breytingunum. Tímabært er að skipta um hest, hverfa frá 100 ára banni við veðmálum hérlendis og færa löggjöfina til samræmis við nútímann.

Ábyrgðarmenn eru Björn Brynjúlfur Björnsson, framkvæmdastjóri Viðskiptaráðs, og Gunnar Úlfarsson, hagfræðingur Viðskiptaráðs.

----

Skýringar:

1 Stjórnarráðið (1999). „Skýrsla nefndar um framtíðarskipan happdrættismála á Íslandi“. Slóð: https://www.stjornarradid.is/gogn/rit-og-skyrslur/staktrit/1999/03/08/Skyrsla-nefndar-um-framtidarskipan-happdraettismala-a-Islandi/

2 Árið 1945 voru sett lög sem heimiluðu dómsmálaráðherra að veita leyfi vegna veðmála vegna kappróðurs og kappreiða. Þau voru felld úr gildi með lögum um happdrætti 2005. Alþingi (1945). Slóð: https://www.althingi.is/lagas/131b/1945023.html

3 Árið 1945 voru sett lög sem heimiluðu dómsmálaráðherra að veita leyfi vegna veðmála vegna kappróðurs og kappreiða. Þau voru felld úr gildi með lögum um happdrætti 2005. Alþingi (1945). Slóð: https://www.althingi.is/lagas/131b/1945023.html

4 Norsk Tipping. Slóð: https://www.norsk-tipping.no/

5 Sjá 4. mgr. 37.gr. laga um fjölmiðla nr. 38/2011. Slóð: https://www.althingi.is/lagas/nuna/2011038.html

6 Spillemyndligheden. „Gambling advertisment“. Slóð: https://www.spillemyndigheden.dk/en/gambling-advertising

7 Spelinspektionen. „Reklam, frågor och svar“. Slóð: https://www.spelinspektionen.se/fragor--svar/reklam/

8 Happdrætti og getraunastarfsemi er undanþegin virðisaukaskatti skv. lögum um virðisaukaskatt nr. 50/1998. Slóð: https://www.althingi.is/lagas/nuna/1988050.html; Vinningar sérleyfishafa eru skattfrjálsir. Slóð: https://www.skatturinn.is/einstaklingar/tekjur-ogfradraettir/skattfrjalsar-tekjur/

9 Sjá t.d. næmnigreiningu skattprósentu á spilatekjur á bls 17. „Denmark Online Gambling Market – Impact Analysis”. Slóð: https://www.egba.eu/uploads/2020/06/Tax-analysis-Denmark.pdf