Dulbúinn kaupauki: Sérréttindi opinberra starfsmanna

Sérréttindin eru metin til fjár með því að bera saman áhrif starfstengdra réttinda á eiginlegt tímakaup opinberra starfsmanna annars vegar og starfsfólks í einkageiranum hins vegar. Styttri vinnuvika vegur þar þyngst og jafngildir 11,1% kauphækkun opinberra starfsmanna. Ríkari veikindaréttur jafngildir 3,3% kauphækkun, aukið starfsöryggi 2,7% kauphækkun og lengra orlof 1,4% kauphækkun. Þegar allt fernt er tekið saman jafngilda sérréttindi opinbers starfsmanns 18,6% hærra tímakaupi en hjá starfsmanni í einkageiranum með sömu mánaðarlaun (mynd 1). [1]

Styttri vinnutími

Vinnuvikan er að meðaltali 3,4 klukkustundum styttri hjá opinberum starfsmönnum samanborið við starfsfólk í einkageiranum (mynd 2). Meðalfjöldi vikulegra vinnustunda er 32,3 klukkustundir hjá hinu opinbera en 35,7 klukkustundir í einkageiranum. [2]

Stytting vinnuvikunnar hefur gengið lengra hjá hinu opinbera en í einkageiranum. Í dagvinnu var algengt að styttingin næmi 4 klst. á viku hjá hinu opinbera en nam 0,45 til 1 klst. í einkageiranum. Í vaktavinnu gat vinnuvikan styst í allt að 32 klst. hjá hinu opinbera en var lítil eða engin í einkageiranum. [3]

Við innleiðingu tilraunaverkefnis um styttingu vinnuvikunnar virðist sem markmið um aukna skilvirkni og bætta þjónustu hafi orðið undir. Í skýrslu KPMG kemur fram að 77% stofnana innleiddu hámarks vinnutímastyttingu í fyrsta skrefi. Þá séu „vísbendingar um að gæði þjónustunnar hafi minnkað,“ en 13 af 15 stofnunum í skýrslunni lækka í þjónustukönnunum á tímabilinu. [4]

Lengd vinnuvikunnar er misjöfn eftir atvinnugreinum og það skýrist m.a. af ólíku eðli starfa og mismiklu vægi hlutastarfa. Þá leiðir ólík útfærsla virkra vinnustunda einnig til styttri vinnutíma opinberra starfsmanna. Hjá hinu opinbera er t.d. matar- og kaffihlé almennt talið til vinnutíma ólíkt því sem tíðkast í einkageiranum. [5]

Við mat á áhrifum styttri vinnutíma á eiginlegt tímakaup notaði Viðskiptaráð meðalfjölda vikulegra vinnustunda í aðalstarfi fyrir opinbera starfsmenn annars vegar og starfsfólk í einkageiranum hins vegar.

Ríkari veikindaréttur

Veikindaréttur er ríkari hjá hinu opinbera og veikindafjarvistir tvöfalt algengari (mynd 3). Veikindaréttur fer eftir starfsaldri og er í sumum tilfellum margfaldur hjá hinu opinbera samanborið við einkageirann. Sem dæmi á opinber starfsmaður rétt á 95 veikindadögum eftir eitt ár í starfi. Í einkageiranum á starfsmaður í sömu sporum rétt á 24 veikindadögum á ári. Veikindaréttur opinbera starfsmannsins er í því tilfelli tæplega fjórfaldur á við einkageirann. [6]

Opinberir starfsmenn nýta veikindarétt sinn einnig í ríkari mæli en starfsfólk í einkageiranum. Veikindadagar eru 16 á ári hjá hinu opinbera en 8 í einkageiranum, eða tvöfalt hærri, samkvæmt rannsókn Hagstofunnar á launakostnaði. Úttekt VIRK árið 2014 leiddi áþekka niðurstöðu í ljós þar sem veikindafjarvistir jafngiltu að meðaltali 20 dögum á ári samanborið við 10 daga í einkageiranum. [7]

Við mat á áhrifum aukins veikindaréttar og -fjarvista á eiginlegt tímakaup bar Viðskiptaráð saman meðalfjölda veikindadaga hjá hinu opinbera og í einkageiranum.

Aukið starfsöryggi

Opinberir starfsmenn njóta þrefaldrar uppsagnarverndar samanborið við einkageirann (mynd 4). Í fyrsta lagi njóta þeir sömu verndar og starfsfólk í einkageiranum, eða almennrar verndar. Í öðru lagi njóta þeir verndar vegna stjórnsýslulaga. Í þriðja lagi njóta þeir viðbótarverndar vegna svokallaðra starfsmannalaga, þ.e. laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. [8]

Þessi þrefalda uppsagnarvernd veldur því að starfsöryggi opinberra starfsmanna er meira en í einkageiranum og atvinnuleysi þeirra lægra. Hjá þeim sem störfuðu síðast fyrir hið opinbera var atvinnuleysi 1,3% að jafnaði árin 2013 til 2022 samanborið við 3,8% í einkageiranum. [9]

Ríkari uppsagnarvernd opinberra starfsmanna var ætlað að gæta hagsmuna almennings með því að vernda framkvæmdavaldið gagnvart pólitískum afskiptum. Reynsla Íslands og annarra ríkja hefur hins vegar sýnt að verndin er bæði lamandi og nær til fjölmargra starfsmanna þar sem hætta á slíkum afskiptum er ekki til staðar.

Þá er útfærsla verndarinnar íþyngjandi. Áminningarferlið sem starfsmannalögin kveða á um er svo þunglamalegt að því er nær aldrei beitt. Árin 2004 til 2009 hlutu einungis 17 af 18.000 ríkisstarfsmönnum áminningu. [10]

Uppsagnarverndin tekur heldur ekki mið af breyttu hlutverki og verkefnum hins opinbera. Í úttekt Ríkisendurskoðunar segir: „[...] er full ástæða til að endurmeta út frá almannahagsmunum sem og reynslunni af áminningarreglunum og stjórnsýslulögunum hvort ekki sé tímabært að breyta [starfsmannalögunum]. Þau rök sem færð hafa verið fyrir réttarverndinni eiga ekki við um ýmis störf innan ríkisgeirans. Þessi störf, t.d. störf innan heilbrigðis- og menntakerfanna, eru þess eðlis að ekki verður talin hætta á að viðkomandi starfsmenn verði beittir pólitískum þrýstingi í starfi.“ [11]

Lengra orlof

Opinberir starfsmenn njóta ríkari orlofsréttinda en starfsfólk í einkageiranum (mynd 5). Orlofsréttur hjá hinu opinbera nemur 30 dögum á ári óháð starfs- og lífaldri. Í einkageiranum byrjar orlofið í 24 dögum og getur hæst orðið 30 dagar eftir 7 ár í starfi hjá sama vinnuveitanda eða í sömu atvinnugrein. [12] Að meðaltali nemur orlofsréttur starfsfólks í einkageiranum 27 dögum á ári.

Til viðbótar ávinna opinberir starfsmenn sér inn rétt til orlofslauna í fæðingarorlofi ólíkt starfsfólki í einkageiranum. Þá teljast opinberir starfsmenn sem veikjast í orlofi ekki vera í orlofi þá daga sem þeir eru veikir. Til að starfsmaður í einkageiranum geti nýtt veikindadaga í orlofi þarf viðkomandi að tilkynna vinnuveitenda sínum um veikindin á fyrsta degi þeirra, vera veikur í a.m.k. þrjá daga samfellt og vinnuveitandi hefur jafnframt rétt á að láta lækni vitja starfsmannsins. [13]

Engin málefnaleg rök fyrir sérréttindum

Samantekið njóta opinberir starfsmenn starfstengdra réttinda umfram það sem þekkist í einkageiranum. Vinnutími er styttri, veikindaréttur ríkari, starfsöryggi meira og orlof lengra. Samanlagt eru þessi sérréttindi ígildi 19% kauphækkunar samanborið við starfsfólk í einkageiranum.

Þetta fyrirkomulag er á skjön við vilja almennings. Í skoðanakönnun sem Maskína framkvæmdi fyrir Viðskiptaráð árið 2014 töldu til dæmis 80% svarenda að starfsöryggi ætti að vera sambærilegt á milli hins opinbera og einkageirans.

Að mati Viðskiptaráðs eru engin málefnaleg rök fyrir þeim sérréttindum sem opinberir starfsmenn njóta í dag. Þessi sérréttindi eru meðal annars fjármögnuð með því að skattleggja þá launþega sem starfa í einkageiranum og búa við lakari réttindi á sama tíma. Það samrýmist illa grundvallarsjónarmiði um jafnræði að opinberir starfsmenn sitji skör hærra en almennir borgarar á þessu sviði.

Sérréttindin valda einnig skekkju í opinberri umræðu þar sem lítið tillit er tekið til þeirra við samanburð á launakjörum hjá hinu opinbera og í einkageiranum. Fjölmennar stéttir opinberra starfsmanna hafa sem dæmi gert kröfur um sambærileg launakjör og starfsfólk í einkageiranum án þess að taka tillit til áhrifa sérréttinda sinna. [14]

Viðskiptaráð leggur því til að sérréttindi opinberra starfsmanna verði afnumin, með afmörkuðum undantekningum:

1. Jafn vinnutími: Vikulegar vinnustundir hjá hinu opinbera verði jafn margar og í einkageiranum. Stjórnvöld falli frá styttingu vinnuvikunnar þannig að virkar vinnustundir færist nær því sem tíðkast í einkageiranum. Leitað verði leiða til að jafna eftirstandandi mismun að fullu.
2. Jafn veikindaréttur: Veikindaréttur opinberra starfsmanna verði færður til jafns við einkageirann. Ráðið leggur einnig til að orsakir hærri veikindafjarvista hjá hinu opinbera verði kannaðar og breytingar innleiddar til að þær lækki.
3. Jöfn uppsagnarvernd: Uppsagnarvernd opinberra starfsmanna verið færð til jafns við einkageirann, með undantekningu fyrir embættismenn og æðstu stjórnendur, sem eru um 4% opinberra starfsmanna (mynd 6).
4. Jafn orlofsréttur: Orlofsréttur á opinberum vinnumarkaði verði færður til jafns við einkageirann. Rétturinn byrji í 24 dögum og hækki upp í 30 daga samhliða aukinni starfsreynslu. Réttindi varðandi um fæðingarorlof og veikindi á orlofstímabili verði einnig samræmd.

Í sumum tilfellum kann afnám sérréttinda að kalla á skerðingu áunninna réttinda. Viðskiptaráð er fylgjandi því að stjórnvöld bæti opinberum starfsmönnum upp þá skerðingu að því marki sem lög krefjast. Ráðið brýnir þó fyrir stjórnvöldum að hafa hagsmuni almennings að leiðarljósi við slíkt mat og eftirláta dómstólum að skera úr um bætur sé vafi uppi um réttmæti þeirra. Til dæmis má telja ólíklegt að þreföld uppsagnarvernd eða margfaldur veikindaréttur á við einkageirann teljist til réttinda sem þurfi að bæta fyrir.

Afnám sérréttinda tímabær

Eðlilegt er að afnema sérréttindi opinberra starfsmanna af nokkrum ástæðum. Þau draga úr hagkvæmni opinbers rekstrar með því að fækka eiginlegum vinnustundum og gera uppsagnir nær ómögulegar. Þá skapa þau vantraust vegna lakari réttinda almennra borgara í einkageiranum. Loks fela þau kostnað við starfsmannahald hjá hinu opinbera og torvelda samanburð á launakjörum við einkageirann.

Vel er gerlegt fyrir stjórnvöld að jafna réttindi á milli hins opinbera og einkageirans. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að ljúka þeirri vegferð sem hafin var með jöfnun lífeyrisréttinda árið 2016 og afnema eftirstandandi sérréttindi með þeim hætti sem ráðið leggur til.

---

Tilvísanir

1 Eiginlegt tímakaup er hér skilgreint sem upphæð launa fyrir hverja unna vinnustund að teknu tilliti til vinnutíma, orlofstöku, veikindafjarvista og starfsöryggis. Nánari útlistun á útreikningum má finna í viðauka I.

2 Lengd vinnuvikunnar er reiknuð út frá fjölda unninna stunda í einkennandi atvinnugreinum hins opinbera annars vegar og einkageirans hins vegar samkvæmt atvinnugreinaskiptingu Hagstofu Íslands. Hið opinbera er skilgreint sem atvinnugreinarnar opinber stjórnsýsla, fræðslustarfsemi, og heilbrigðis- og félagsþjónusta. Einkageirinn er skilgreindur sem aðrar atvinnugreinar að landbúnaði, skógrækt og fiskveiðum undanskildum. Báðar skilgreiningar eru þær sömu og í skýrslum kjaratölfræðinefndar.

3 Samtök atvinnulífsins (2022): „Staða efnahags- og kjaramála.“ Slóð: https://www.stjornarradid.is/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Thjodhagsrad/Sta%C3%B0a%20efnahagsm%C3%A1la%20-%20SA.pdf

4 KPMG (2022). „Skýrsla um betri vinnutíma.“, Slóð: https://kpmg.com/is/is/home/media/press-releases/2022/12/skyrsla-kpmg-um-betri-vinnutima.html

5 Vinnumarkaðsvefur BHM & SA. Slóðir: https://www.sa.is/vinnumarkadsvefur/starfsmannamal/vinnutimi-og-hvildartimi/ og https://www.bhm.is/vinnurettur/vinnutimi1/neysluhle

6 Vinnumarkaðsvefur ASÍ. Slóð: https://asi.is/vinnurettarvefur/vinnurettur/stettarfelog-og-vinnudeilur/almennur-og-opinber-vinnumarkadur-samanburdur/rettindi-launafolks/veikindarettur/

7 Ársrit VIRK (2015).  „Virkur vinnustaður: þróunarverkefni VIRK.“, Slóð: https://www.virk.is/static/files/_2015/Arsfundur_2015/virk_arsrit_2015_net.pdf

8 Alþingi. „Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (70/1996)“. Slóð: https://www.althingi.is/lagas/nuna/1996070.html

9 Vinnumálastofnun (2024). „Mánaðarlegar skýrslur um vinnumarkaðinn“. Slóð: https://www.vinnumalastofnun.is/maelabord-og-tolulegar-upplysingar/vinnumarkadurinn-manadarskyrslur

10 Alþingi (2009). „Fyrirspurn um veittar áminningar og skipun tilsjónarmanna.“ Slóð: https://www.althingi.is/altext/138/s/0335.html

11 Ríkisendurskoðun (2011). „Mannauðsmál ríkisins - 1.“, Slóð: https://www.rikisend.is/reskjol/files/Skyrslur/2011-mannaudur-starfslok.pdf

12 Vinnumarkaðsvefur SA og Vinnumarkaðsvefur BHM. Slóðir: https://www.sa.is/vinnumarkadsvefur/starfsmannamal/orlof/ og https://www.bhm.is/vinnurettur/orlofsrettur/riki-og-sveitarfelog

13 BHM. „Orlofsréttur: Ríki og sveitarfélög“. Slóð: https://www.bhm.is/vinnurettur/orlofsrettur

14 Samkomulag BSRB, KÍ, FJR og SÍS um breytingar á skipan lífeyrismála (2016). Slóð: https://www.stjornarradid.is/media/fjarmalaraduneyti-media/media/frettatengt2016/Samkomulag-um-nytt-samraemt-lifeyriskerfi.pdf