Steypt í skakkt mót: áhrif húsnæðisstefnu stjórnvalda

Íbúum landsins hefur fjölgað ört undanfarinn áratug – úr 320 þúsund árið 2015 upp í um 390 þúsund í dag. Fjölgunin hefur verið hröðust á höfuðborgarsvæðinu, sem hefur aukið eftirspurn eftir íbúðarhúsnæði. Í slíkri stöðu skiptir máli að aðgerðir yfirvalda styðji við aukið framboð á húsnæði. Á næstu árum mun helmingur nýrra íbúða á höfuðborgar­svæðinu rísa í Reykjavík. Vegna húsnæðisstefnu stjórnvalda mun stór hluti þessara íbúða ekki koma inn á almennan markað. [1]

Tæplega helmingur íbúða í niðurgreidd úrræði

Af íbúðum sem fyrirhugað er að reistar verði í Reykjavík næstu tíu árin fara einungis 55% inn á almennan húsnæðismarkað (mynd 1). Hin 45% fara í niðurgreidd húsnæðisúrræði, nánar tiltekið húsnæðisfélög, svokallað hagkvæmt og grænt húsnæði og félagslegt húsnæði.

Skipting á milli almenns húsnæðismarkaðar og niðurgreiddra úrræða er misjöfn eftir hverfum, en hlutfall íbúða sem fer í niður­greidd úrræði er einna hæst miðsvæðis. Til dæmis fer um helmingur af íbúðum sem eiga að rísa í Hlíðunum í slík úrræði og allar íbúðir við Háskóla Íslands, Hlíðarenda og Nauthóls­veg. Hlutfallið er lægst í Skerja­firði og í Keldnalandi.

Reykjavíkurborg gengur lengra en önnur sveitarfélög

Áform Reykjavíkurborgar um að úthluta íbúðum með fyrrgreindum hætti byggir á rammasamningi ríkis og sveitarfélaga um íbúða­upp­byggingu til 2032. Samkvæmt samningnum eiga 30% af þeim 35.000 íbúðum að vera „hagkvæmt húsnæði á viðráðanlegu verði“. Undir þá skilgreiningu falla íbúðir sem njóta opinberrar niðurgreiðslu, t.d. í formi stofn­framlaga eða hlutdeildarlána. Í ofanálag eiga 5% nýrra íbúða að fara í félagsleg úrræði.

Reykjavíkurborg gengur lengra en kveðið er á um í samningnum og áformar að 45% íbúða fari í niðurgreidd úrræði utan almenna markaðarins. Nánar tiltekið eiga um 30% að renna til húsnæðisfélaga, 5% í félagslegt húsnæði og 10% í önnur niður­greidd úrræði. [2]

Meirihluti íbúða til húsnæðisfélaga þriðju aðila

Stjórnvöld hafa þegar niðurgreitt uppbyggingu 2.300 íbúða á vegum húsnæðisfélaga í Reykjavík frá árinu 2016 í gegnum stofnframlög (mynd 2). Af þessum framlögum runnu 30% til Félags­bústaða, sem eru að fullu í eigu Reykjavíkurborgar. Hin 70% runnu til húsnæðis­­félaga á vegum þriðju aðila. Þar vegur þyngst húsnæðis­félagið Bjarg, sem er stýrt af Alþýðusambandi Íslands (ASÍ) og BSRB.

Eðlismunur er á opinberum framlögum til félaga í opinberri eigu og félaga á vegum þriðja aðila. Félagsbústaðir eru í fullri eigu Reykjavíkurborgar og þess vegna er í því tilfelli einungis um að ræða tilfærslu verðmæta innan hins opinbera. Þá er íbúðum Félagsbústaða einungis úthlutað á grundvelli fjárhags og félagslegra viðmiða umsækjenda en standa að öðru leyti öllum íbúum til boða. Fjármunir Félagsbústaða eru því nýttir til að veita opinbera þjónustu og engin opinber verðmæti skipta um hendur. Hvorugt á við þegar framlögum er ráðstafað til félaga á vegum þriðja aðila.

Húsnæðisfélög eru ekki fyrir alla

Til þess að fá úthlutað íbúð hjá húsnæðisfélaginu Bjargi dugir ekki að vera undir almennum tekju- og eignaviðmiðum sem skilgreind eru í lögum, heldur verður umsækjandinn að vera fullgildur félags­maður í ASÍ eða BSRB í að lágmarki 16 af síðustu 24 mánuðum. Þetta þýðir að stjórnvöld hafa afhent umtalsverð verðmæti til húsnæðisfélags sem síðan gerir aðild að frjálsum félagasamtökum að skilyrði fyrir aðgengi að þessum sömu verðmætum. [3]

Þetta fyrirkomulag samrýmist illa grundvallarsjónarmiðum í opin­berum rekstri. Má þar helst nefna gagnsæja meðferð opinberra fjármuna, jafnræðisreglu, félagafrelsi og lögmæti ríkisaðstoðar gagnvart EES-samningnum. Í því samhengi má nefna reglur stjórn­sýsluréttar, stjórnarskrár og EES-samningsins þegar kemur að lögmæti ríkisaðstoðar, en hún þarf að vera bæði gagnsæ að fullu og veitt á jafnræðisgrundvelli gagnvart öðrum aðilum.

Fjárhagslegur ávinningur af óhagnaðardrifnum félögum

Það skýtur skökku við að forsvars­mönnum þeirra aðila sem stýra stærstu húsnæðisfélögum landsins hafi verið tíðrætt um að þau séu „óhagnaðardrifin“ eða „lítt hagnaðar­drifin“. Í þeirri orðræðu hafa þeir ekki getið þess fjárhagslega ávinnings sem ASÍ og BSRB hafa af því að starfrækja umrædd félög. Þar sem aðild er skilyrði fyrir úthlutun íbúða gerir það aðild að stéttarfélagi að álitlegri kosti en ella. [4]

Þótt húsnæðisfélögin sjálf séu óhagnaðardrifin er fjárhagslegur ávinningur því sannarlega til staðar hjá þeim aðilum sem stýra umræddum félögum. Þessi ávinningur mun vaxa á komandi árum ef stjórnvöld halda áfram að styrkja húsnæðisfélög sem lúta stjórn þessara aðila fjárhagslega.

Mestar niðurgreiðslur til húsnæðisfélaga

Á árunum 2024-2033 er fyrirhugað að reisa 9.250 íbúðir í Reykjavík. Af þeim fjölda eiga byggingarréttir undir 3.070 íbúðir að fara til húsnæðis­félaga og 1.060 íbúðir verða svokallaðar grænar og hagkvæmar íbúðir. Niðurgreiðslur vegna þessara íbúða nema 69 ma. kr. til ársins 2033, að óbreyttu (mynd 3). Þar af eru 64 ma. kr. af niðurgreiðslunum vegna íbúða sem fara til húsnæðisfélaga.

Niðurgreiðslurnar skiptast í stofn­framlög frá ríki og sveitarfélögum og falin framlög. Falin framlög eru annars vegar eftirgjafir af markaðsvirði lóða, sem eru ekki bókfærðar sem opinber útgjöld, og hins vegar niðurgreidd lán frá Húsnæðis- og mann­virkjastofnun (HMS), en umfang lánaniðurgreiðslnanna liggur ekki fyrir opinberlega.

Áformaðar niðurgreiðslur ríkis og sveitarfélaga í lokuð úrræði húsnæðisfélaga nema 64 af 69 mö. kr. á næstu árum, eða yfir 90% af heildarumfangi niðurgreiðslna. Sé upphæðinni deilt með þeim 3.070 íbúðum sem áformað er að húsnæðisfélög byggi þá nemur niður­greiðslan 21 m.kr. á hverja íbúð.

Niðurgreiðslur lækka stofnkostnað um 46%

Samtala lóða­verðs og byggingarkostnaðar íbúðar kallast stofn­kostnaður. Opinberar niðurgreiðslur til húsnæðisfélaga nema 270 þús. kr. á fm. og lækka stofnkostnað húsnæðis­félaga úr 590 þús. kr. á fm í 320 þús. kr. á fm. Niður­greiðslurnar þýða því að húsnæðisfélög geta byggt íbúðir á 46% lægra verði en aðilar sem ekki njóta opinberrar meðgjafar. Niðurgreiðslurnar skiptast í þrennt:

1. Stofnframlög nema 30% af stofnvirði íbúðar. Framlögin skiptast í 18% frá ríki og 12% frá viðkomandi sveitarfélagi. Þegar íbúð er seld, notkun hennar breytist eða lán uppgreidd skal endur­greiða framlögin, en þó er heimilt að fresta endurgreiðslu með því að kaupa eða byggja aðra íbúð sem uppfyllir sömu skilyrði. [5,6]
2. Lóðameðgjöf er veitt með sölu byggingarréttar til húsnæðis­félags undir markaðsvirði. Borgarráð Reykjavíkurborgar hefur úthlutað bygginga­réttum til húsnæðisfélaga á 57.000 kr./fm. óháð staðsetningu í borgar­landinu að undanförnu. Í sumum tilfellum er hér um að ræða umtalsverða eftirgjöf miðað við líklegt söluandvirði í opnu útboðsferli. Útsvarsgreiðendur verða af mismuninum þegar húsnæðisfélagið er á vegum þriðja aðila. [7]
3. Lánameðgjöf er í formi hagstæðari lána sem húsnæðis­félög geta tekið hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun (HMS). Vextir lánanna eru lægri en þekkist annars staðar og lánstíminn lengri, allt að 50 ár, sem þýðir að endurgreiðsla stofnframlaga frestast. Skatt­greiðendur bera loks allt tjón ef þessi lán innheimtast ekki, því HMS er ríkis­stofnun. Lánin eru að sögn stjórnvalda veitt „á sam­félags­legum forsendum.“ [8]

Niðurgreiðslunum er ætlað að stuðla að uppbyggingu á hagkvæmu húsnæði en að framangreindu virtu er húsnæðið ekki hagkvæmara en húsnæði á almennum markaði. Eini munurinn er að svokallað hagkvæmt húsnæði er niður­greitt af hinu opinbera um tæplega helming.

Forkaupsréttir eru falin framlög

Reykjavíkurborg úthlutar íbúðum til húsnæðisfélaga með misjöfnun hætti. Stundum eru lóðir eða byggingarréttir afhentir slíku félagi án útboðs. Önnur leið er þegar Reykjavíkurborg setur kvöð um forkaups­rétt tiltekinna húsnæðisfélaga í skilmála þegar byggingar­réttur er settur í opið útboð. Síðarnefnda aðferðin var notuð við sölu byggingarréttar í Vesturbugt, við gömlu höfnina í miðborg Reykjavíkur árið 2024. [9]

Kvöð Reykjavíkurborg um forkaupsrétti húsnæðisfélaga skertu söluandvirði byggingarréttarins um 1,6 ma. kr. samkvæmt áætlun Viðskiptaráðs (mynd 5). Samkvæmt útboðs­skilmálum fylgdi byggingar­­réttinum í Vesturbugt kvöð um að Félagsstofnun stúdenta (FS) ætti forkaupsrétt á 50 íbúðum og Félags­bústaðir á 14 íbúðum. Þannig voru kvaðir lagðar á rúmlega þriðjung þeirra 177 íbúða sem reisa má á reitnum. Byggingar­rétturinn hefði selst á 4,4 ma. kr. án kvaða miðað við markaðsvirði lóða á svæðinu, en seldist á 2,8 ma. kr. að kvöðunum meðtöldum.

Kvaðir um forkaupsrétti undir markaðsvirði fela í sér falda meðgjöf til húsnæðis­félaganna vegna þess að borgin lækkar virði byggingarréttar með því að setja á þessar kvaðir. Þessi kostnaður birtist ekki í bókum Reykjavíkurborgar en felur engu að síður í sér eftirgjöf tekna borgarinnar sem rennur til þriðja aðila.

Áhersla lögð á leigumarkað sem fáir vilja vera á

Stefna stjórnvalda í Reykjavík er að auka vægi leigumarkaðar með því að ráðstafa þriðjungi nýrra íbúða í leigu hjá húsnæðisfélögum. Þessi áform ríma illa við vilja íbúa höfuðborgarsvæðisins, sér í lagi þeirra sem eru á leigumarkaði nú þegar.

Af þeim 20% á húsnæðismarkaði sem leigja vilja einungis 8% vera á leigumarkaði (mynd 6). Þá hefur hlutfall þeirra sem eru sjálfviljugir á leigmarkaði farið lækkandi undanfarin 4 ár. [10] Einnig er ánægja meðal leigjenda minni en þeirra sem búa í eigin húsnæði, en hlutfall þeirra sem eru óánægðir með sinn húsakost er fjórfalt hærra meðal þeirra sem leigja samanborið við þá sem eiga. [11]

Hlutfallsleg skipting á milli húsnæðis til leigu og eigu verður hagkvæmust ef hún er ákvörðuð á frjálsum markaði í stað þess að vera handstýrt af stjórnvöldum. Ef hið opinbera vill stuðla að auknu framboði leiguhúsnæðis væri bæði árangursríkast og hagkvæmast að aflétta íþyngjandi kvöðum sem lagðar hafa verið á leigusala á síðustu árum og hafa dregið úr framboði leiguhúsnæðis. [12]

Hagkvæmasta húsnæðið er þegar byggt

Að lokum er skökk áhersla hjá stjórnvöldum að nýtt húsnæði eigi að vera hagkvæmt og ódýrt. Verð á eldra húsnæði er mun lægra en verð á nýju húsnæði. Þá er húsnæði sem byggt var 1950 og fyrr að jafnaði 28% ódýrara en það sem er byggt 2020 og síðar (mynd 7). Þessi munur skýrist af tveimur ástæðum. Í fyrsta lagi er eldra húsnæði hag­kvæmara vegna þess að byggingar­kröfur í dag eru meiri en áður. T.d. hafa kvaðir um algilda hönnun, hljóðeinangrun, loftræstingu og aðrar vistkröfur hækkað stofnkostnað samanborið við það sem áður var.

Í öðru lagi eru oftar hagkvæmari íbúðarkostir í boði í eldra húsnæði, svo sem íbúðir á jarðhæð eða í kjöllurum, en slíkar íbúðir eru í minna mæli heimilaðar í nýbyggingum í dag m.a. vegna kvaða um rými fyrir atvinnu­­húsnæði á jarðhæðum. Þá eru eldri fasteignir gjarnan ódýrari vegna fyrri notkunar og eðlilegs notkunarslits, sem gerir slíkar íbúðir að hagkvæmari valkosti en nýjar íbúðir.

Steypt í skakkt mót

Að framangreindu virtu er ljóst að húsnæðisstefna stjórnvalda skýtur skökku við. Með henni á að veita 69 ma. kr. niður­greiðslu til húsnæðis­uppbyggingar utan almenna markaðarins. Niður­greiðslan fer að mestu til húsnæðisfélaga, sem fá nær helmingsafslátt af stofn­kostnaði íbúða í formi opinberra niðurgreiðslna.

Stór hluti þessarar meðgjafar endar hjá þriðja aðila en þar er Bjarg stórtækast, félag undir stjórn ASÍ og BSRB. Íbúðir Bjargs standa einungis félagsmönnum stéttarfélaga til boða jafnvel þótt þær séu að stórum hluta byggðar fyrir opinbert fé. Þá gengur stefnan um að auka hlutdeild leiguhúsnæðis á markaðnum hvort tveggja gegn vilja þeirra sem eru á leigumarkaði og á húsnæðismarkaði almennt.

Loks velta núverandi niðurgreiðslur áhættu íbúðarmarkaðarins yfir á skatt­greiðendur á sama tíma og einkaaðilar­ njóta góðs af ávinn­ingnum. Skattgreiðendur munu bera tjónið af vanskilum niðurgreiddra lána HMS. Þá eiga þeir mikið undir því að eignir í höndum þriðja aðila rýrni ekki í virði.

Stjórnvöld eru að steypa húsnæðismarkaðnum í skakkt mót. Hvatar kerfisins eru rangir, ekki er gætt að jafnræði og skattgreiðendur sitja uppi með kostnaðinn af ójafnvæginu á húsnæðismarkaði.

Þrjár tillögur til jafnræðis, ráðdeildar og öryggis

Viðskiptaráð leggur til að stjórnvöld breyti um stefnu í húsnæðis­málum með þrennum hætti:

#1. Byggingarréttum úthlutað á markaðsvirði: Allir byggingarréttir verði seldir í opnu útboði og þar með verði hætt að veita falin framlög í formi lóðameðgjafar. Ef stjórnvöld vilja afhenda lóðir eða íbúðir á ákveðnum svæðum til ákveðinna aðila mætti gera það með því að veita viðkomandi heimild til að ganga inn í opið útboðsferli á markaðsverði miðað við fyrirliggjandi niðurstöðu útboðsins. Þannig er tryggt að útsvarsgreiðendur fái hámarksverð fyrir eignir síns sveitarfélags.

#2. Veitingu stofnframlaga hætt: Viðskiptaráð leggur til að stjórnvöld hætti að veita stofnframlög til íbúðauppbyggingar. Stofnframlögin fela í sér mikla áhættutöku fyrir skattgreiðendur, sem eiga með þeim mikið undir því að eignum í höndum þriðja aðila sé ráðstafað á skynsamlegan hátt og haldi verðgildi sínu.

#3 HMS hætti að veita lán: Viðskiptaráð leggur til að öllum veitingum niðurgreiddra lána frá HMS verði hætt. Lán opinberrar stofnunar til einkaaðila þýðir að öll áhættan við slík lán liggur hjá skattgreiðendum. Þannig getur lánið aðeins fallið á þá sem engan ávinning hafa af veitingu lána á vöxtum sem eru undir markaðskjörum. Jafnframt er Viðskiptaráð mótfallið því að hið opinbera sé í samkeppni við einkaaðila á mörkuðum sem þeir einkaaðilar eru fullfærir um að standa undir. Lánamarkaður er þar engin undantekning.

Sé vilji stjórnvalda að niðurgreiða ákveðin húsnæðis­úrræði ættu yfir­völd að gera það í gegnum bein fjárframlög, en slíkt myndi tryggja gagn­sæi um ráðstöfun skattfés. Heildartjón skattgreiðenda vegna mislukkaðra útlána Íbúðalánasjóðs (nú ÍL-sjóðs) nemur mörg hundruð milljörðum króna og er eitt skýrasta dæmi þess að ógagnsæ áhættutaka stjórnvalda getur valdið ævintýralegu tjóni.

Stefna stjórnvalda á húsnæðismarkaði byggir á veikum grunni. Hún samrýmist illa jafnræðissjónarmiðum með því að ráðstafa stórum hluta nýrra íbúða í niðurgreidd úrræði. Þá veltir hún miklum kostnaði niðurgreiðslna og áhættu yfir á skattgreiðendur. Hún eykur loks óhagkvæmni og kostnað íbúa. Stjórnvöld ættu að vinda ofan af þessari stefnu, enda þjónar húsnæðismarkaðurinn best hags­munum almennings þegar jafnræði, gagnsæi og valfrelsi ráða för.

Umfjöllun í fjölmiðlum

Stefnan byggð á veikum grunni - mbl.is, 15. apríl 2025

Ógagnsæ meðgjöf frá Reykjavíkurborg til húsnæðisfélaga - Bítið á Bylgjunni, 15. apríl 2025

Viðskiptaráð: Niðurgreiðsla nýrra íbúða skapar fjárhagslegan ávinning fyrir einkaaðila - ruv.is, 15. apríl 2025

Stjórn­völd að steypa í skakkt mót - vb.is, 15. apríl 2025