Frumvarp til breytingar á raforkulögum þarfnast talsverðar endurskoðunar

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar breytingu á raforkulögum. Viðskiptaráð tekur undir mikilvægi þess að aðgengi og framboð af raforku sé tryggt. Nauðsynlegt er að bæði almenningur og fyrirtæki í landinu búi við orkuöryggi og í því samhengi þarf að skilgreina betur hvernig stjórnvöld geta stuðlað að bættu raforkuöryggi. Viðskiptaráð hefur bent á mikilvægi þess að stjórnvöld geri allt sem í þeirra valdi stendur til að hægt sé að tryggja aukið framboð af raforku, en telur varhugavert skref tekið með frumvarpi þessu þar sem taka á upp skömmtunarkerfi. Með kerfinu vilja stjórnvöld mismuna notendum raforku. Koma hefði mátt í veg fyrir það ástand sem nú blasir við, þar sem orkuskortur er raunverulegt vandamál. Ábyrgðin á þeirri stöðu er hjá stjórnvöldum, bæði löggjafanum og framkvæmdavaldinu.

Vinnubrögðum við samráð ábótavant

Viðskiptaráð vill byrja á því að taka undir athugasemdir annarra umsagnaraðila er varðar verklag við vinnu þessa máls. Áform um drög þessi voru fyrst kynnt í samráðsgátt þann 13. febrúar sl., en umsagnarfrestur var veittur til 27. febrúar. Um er að ræða umfangsmikið mál sem varða mikilsverða hagsmuni og skiluðu 10 aðilar umsögn um áformin, sem margar hverjar voru ítarlegar og gáfu tilefni til vandlegrar athugunar af hálfu ráðuneytisins. Það virðist þó vera að þær umsagnir hafi ekki komið til álita við vinnu þessa máls því drög að frumvarpi voru kynnt daginn eftir að umsagnarfrestur rann út, eða 28. febrúar. Viðskiptaráð gerir athugasemd við þessi vinnubrögð.

Ýmis tækifæri til að bæta orkuöryggi

Viðskiptaráð telur tilefni til að leggja sérstaka áherslu á það sem fram kemur í umfjöllun um tilefni og nauðsyn lagasetningarinnar. Þar er vikið að því að nýting virkjana hafi farið vaxandi á síðustu árum og eftirspurn eftir raforku vaxið hraðar en framboðið. Afleiðingin af stöðunni er takmarkaðra svigrúm til að bregðast við áföllum í vinnslu- og flutningskerfi raforku en ella. Í því samhengi telur Viðskiptaráð nauðsynlegt að fjalla nánar um orsök stöðunnar og hvernig hið opinbera megi betur stuðla að auknu orkuöryggi til frambúðar.

Traustir innviðir fyrir raforkuframleiðslu eru forsenda þess að samfélag og atvinnulíf búi við orkuöryggi. Raforka leikur lykilhlutverk í verðmætasköpun þjóðarinnar. Þá skiptir ekki aðeins máli að framleiðsla raforku standi undir þörfum fólks og fyrirtækja, heldur að flutningur hennar til endanotenda sé tryggður. Nú er staðan sú að í flestum landshlutum er lítið sem ekkert svigrúm til að auka flutning á raforku. Ástæðan fyrir því er að framkvæmdatími verkefna í flutningskerfinu hefur lengst á undanförnum árum, m.a. vegna tafa í ákvörðunum, úrskurðum og álitsgerðum opinberra stofnana hjá ríki og sveitarfélögum.

Skilvirkni í leyfisveitingarferli orkuöflunar og flutnings er ein forsenda þess að orkuinnviðir landsins haldi í við vöxt samfélagsins. Með þeim hætti gæti hið opinbera stuðlað að auknu orkuöryggi og lágmarkað líkur á því til skerðinga þurfi að koma. Raunveruleikinn er sá að á undanförnum árum hefur fjölda fyrirtækja, sem óskað hefur eftir raforku, verið synjað um tengingu vegna takmarkana í flutningskerfinu. Kostnaðurinn af því hleypur á milljörðum í raforkusölu einni og sér en kostnaður vegna glataðra tækifæra í atvinnuuppbyggingu er sennilega margfaldur. Þá er ljóst að skömmtun raforku kemur aðeins til með að auka þennan kostnað.

Skilvirkni og fjölbreyttari orkuöflun stuðlar að auknu orkuöryggi

Ýmis tækifæri eru til staðar til að stuðla að auknu orkuöryggi með bættri skilvirkni í leyfisveitingarferli. Þá þarf ekki að víkja frá kröfum um gæði og öryggi, sem og rétt almennings og hagsmunaaðila til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Leyfisveitingarferli eru á hendi margra stofnana og ein leið til úrbóta væri að sameina afgreiðslu þeirra í einn farveg (e. one stop shop). Þá þarf einnig að draga úr óskýrum og matskenndum kröfum í lögum og tryggja að úrlausn kærumála taki ekki of langan tíma.

Þá þarf einnig að huga að því að aukin fjölbreytni í orkuöflun stuðlar að auknu orkuöryggi. Raforkuframleiðsla á Íslandi er fábreytt í samanburði við nágrannaþjóðir okkar. Aðstæður á Íslandi eru með þeim bestu þegar kemur að beislun vindorku og þar að auki fellur orkuöflun vindmylla vel að notkun vatnsafls þar sem rennsli í miðlunarlón er hvað minnst yfir vetrartíma þegar nýtingarhlutfall vindorku er hvað mest. Vindorkuver eru þannig til þess fallin að auka orkuöryggi en svo að vel takist til þarf að draga úr þeirri óvissu sem ríkir um leyfisveitingar vegna vindorku hérlendis (sjá nánari umfjöllun á bls. 32 – 33 í skýrslu Viðskiptaráðs um orkumál).

Að öllu virtu eru ótal tækifæri fyrir hið opinbera til að stuðla að auknu orkuöryggi með ýmsum aðgerðum. Þá má finna slíkar tillögur í fleiri umsögnum um frumvarpið, sem og á fyrri stigum málsins (sjá umsögn Samorku og Samtaka Iðnaðarins). Þá telur Viðskiptaráð gagnrýnivert að í hjálögðum drögum að frumvarpi sé boðað skömmtunarkerfi raforku vegna ástands í orkumálum sem er afleiðing ákvarðana, eða skorts á ákvörðunum, sem þau sem verið hafa við stjórnvölinn síðustu tvo áratugi, á þingi og hjá framkvæmdavaldinu, bera sjálf ábyrgð á.

Staðan í orkumálum er ekki ófyrirséð

Viðskiptaráð telur varhugavert að stjórnvöld ákvarði forgangsröðun milli atvinnugreina gagnvart aðgengi að raforku undir formerkjum orkuöryggis. Viðskiptaráð tekur heilshugar undir mikilvægi þess að almenningur og mikilvægir innviðir búi við tryggt aðgengi að raforku en huga þarf að því að traustir innviðir samfélagsins byggja á fjölmörgum stoðum atvinnulífsins.

Í 1. gr. draga frumvarpsins er lögð til breyting á 9. gr. raforkulaga sem felur í sér heimild til skömmtunar á raforku. Í greininni er vísað til ófyrirséðra og óviðráðanlega atvika sem valdi því að framboð raforku fullnægi ekki eftirspurn. Í þeim tilvikum sé unnt að grípa til skömmtunar á raforku. Slíkt ákvæði gefur til kynna að um sé að ræða viðbrögð við force majeur atvikum. Mikið skortir á að í texta ákvæðisins sjálfs sé skýrt hvaða tilvik geti talist óviðráðanleg, ekki síst þegar horft er til þess að í greinargerð með ákvæðinu segir að lagt sé til að ákvæðið sé ekki bundið við ófyrirséð atvik. Þá tillögu er reyndar eingöngu að finna í greinargerðinni. Flestir gera sér grein fyrir hvað við er átt þegar rætt er um force majeur, en af 1. gr. frumvarpsins og athugasemdum við greinina er illmögulegt að átta sig á hvert inntak ákvæðisins á að vera. Einnig er gagnrýnivert hversu fáort frumvarpið er um útfærslu þegar fjallað er um jafnmikilvæga hagsmuni og hér eru undir, sem varðað geta bæði atvinnufrelsi og eignarrétt, og myndi löggjafinn framselja mikið vald til ráðherra við setningu reglugerðar til fyllingar.

Í þessu samhengi má líta til þess sem kemur fram í fyrri köflum þessara umsagnar. Það er torvelt að halda því fram að núverandi staða í orkumálum og sá orkuskortur hún getur haft í för með sér sé óviðráðanlegur eða vegna ófyrirséðra atvika. Auðveldlega má færa fyrir því rök að aukin orkuöflun og nauðsynleg innviðauppbygging hafi tafist umfram eðlileg mörk vegna atburða sem eru á hendi stjórnvalda. Þá má nefna að Landsnet hefur ítrekað bent á tafir í styrkingu flutningskerfisins.12 Þá hefur leyfisveitingaferli í virkjanakosta og afgreiðsla rammaáætlunar einnig tafist umfram það sem telst eðlilegt.3

Viðskiptaráð tekur enn og aftur undir mikilvægi þess að útfæra viðmið um raforkuöryggi og að almenningur og samfélagslega mikilvægir innviðir hafi ávallt tryggt aðgengi að orku. Að því sögðu þurfa drögin að framlögðu frumvarpi að taka verulegum breytingum til að ná tilsettum markmiðum. Þá eru mörg tækifæri fyrir hið opinbera til að stuðla að auknu orkuöryggi með auknum stuðningi við framboðshlið raforkuframleiðslu og -flutnings. Þá liggur fyrir að tilteknar boðaðar breytingar á lögum eru matskenndar og frumvarpið fáort um útfærslu í ljósi hagsmunanna sem undir eru.

Að öllu ofangreindu virtu telur Viðskiptaráð ljóst að málið þarfnist talsverðar endurskoðunar áður en áfram er haldið.

1. Greinargerð um tillögur til úrbóta Landsnets
2. The economic benefit of headroom in the Icelandic Power Network
3. Sjá bls. 25 – 28 í skýrslu Viðskiptaráðs um orkumál á Íslandi