Dregið úr stuðningi við nýsköpun

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar drög að frumvarpi um breytingar á ýmsum lögum um skatta og gjöld o.fl. sem jafnan kallast bandormur og er lagt fram samhliða fjárlögum. Ráðið vill koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri.

Drögin voru birt þann 15. október síðastliðinn og veittur fimm daga frestur til umsagna. Þetta er í andstöðu við samþykktir fráfarandi ríkisstjórnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa og reglur um starfshætti hennar, sem kveða á um að hæfilegur frestur til að koma á framfæri umsögnum og ábendingum nemi a.m.k. tveimur til fjórum vikum. Til viðbótar þessum takmarkaða umsagnarfresti felur í frumvarpið í sér nýmæli sem ekki hafa verið kynnt áður og eru jafnvel í andstöðu við það sem áður hefur komið fram opinberlega frá stjórnvöldum.

Í frumvarpinu má finna ýmsar breytingar sem fela í sér skattahækkanir. Ráðið ítrekar hér fyrri ábendingar sínar um að allar slíkar breytingar séu kynntar tímanlega. Hér hefur hins vegar orðið misbrestur á varðandi margar þeirra. Það á einkum við um 14. kafla frumvarpsins, sem fjallar um breytingar á lögum um stuðning við nýsköpunarfyrirtæki, nr. 152/2009.

Breytingar á skjön við fyrri yfirlýsingar

Við samþykkt fjármálaáætlunar í vor birtist frétt á vefsíðu Stjórnarráðsins undir yfirskriftinni „Varanlegur stuðningur við verðmætasköpun framtíðar“. [1]​ Þar kom fram að í fjármálaáætlun 2025-2029 væri aukinn stuðningur við rannsóknir og þróun gerður varanlegur og að meðal helstu fjárfestinga væri áframhaldandi stuðn­ingur við rannsóknir og þróun íslenskra nýsköpunarfyrirtækja. Skattafrádráttur og styrkir til að efla rannsóknar- og þróunarstarf væru helsta verkfæri hins opinbera til að bæta samkeppnishæfni. Í fréttinni segir jafnframt: „Í gildandi fjármálaætlun var gert ráð fyrir að þessar tímabundnu breytingar (Aðgerðir vegna heimsfaraldurs) féllu niður. Í nýrri fjármálaáætlun er hins vegar fallið frá þeim áformum og samfara því verður unnið að bættri framkvæmd og endurskoðun regluverks.”

Við lestur fjármálaáætlunar 2025-2029, frumvarps til fjárlaga og áformaskjala þess frumvarps sem hér um ræðir á fyrri stigum er hvergi að finna vísbendingar um að til standi að breyta hámarki eða hlutfalli endurgreiðslna. Í fyrrgreindum skjölum er aðeins kveðið á um breytingar í framhaldi af úttekt OECD á endurgreiðslukerfinu, aukin fjárframlög en að á móti eigi að auka eftirlit og beita sértækum aðgerðum. Að gefnu tilefni er rétt að vekja athygli á því að hvergi í úttekt OECD er lagt til að breyta eigi hámarki né hlutfalli endurgreiðslna, aðeins að niðurstöðurnar styðji núverandi fyrirkomulag um aukinn stuðning við lítil og meðalstór fyrirtæki.

Á undanförnum árum hefur nýsköpunarumhverfið á Íslandi tekið miklum og jákvæðum breytingum. Endurgreiðslur vegna rannsóknar og þróunar skipta þar máli og mikill árangur hefur náðst. Þótt færa megi rök fyrir því að endurskoðun á grundvelli úttektar OECD sé æskileg þarfnast slíkt útfærsla samráðs auk þess sem margt í fyrirliggjandi frumvarpi er ekki byggt á úttektinni þó ýjað sé að því. Enn er verkefni fyrir höndum að byggja upp nýsköpunarumhverfi sem tryggir samkeppnishæfni Íslands, en samkvæmt títtnefndri úttekt OECD eru til að mynda fjárfestingar fyrirtækja í rannsóknum og þróun enn undir meðaltali OECD ríkja. [2]

Athugasemdir við einstaka ákvæði

43. gr.: Rannsóknar- og þróunarkostnaður:

Frádráttur fyrirtækja grundvallast á rannsóknar- og þróunarkostnaði en samkvæmt ákvæðinu er hugtakið þrengt til muna og munar þar að mestu um húsnæðiskostnað. Að undanskildum launum- og launatengdum gjöldum er þetta gjarnan stærsti kostnaðarliður fyrirtækja sem stunda rannsókna og þróunarstarfsemi. Frekari þrenging á hugtakinu er lögð til í frumvarpinu með vísað til erlendra fyrirmynda. Ekki verður séð á hvaða erlendu fyrirmynd slíkt byggir og tilmæli um slíkt er ekki heldur að finna í úttekt OECD. Viðskiptaráð leggur til að fallið verði frá því að undanskilja húsnæðiskostnað við skilgreiningu á rannsóknar- og þróunarkostnaði.

1. mgr. c. liðar 45. gr.: Takmarkanir á framlengingu umsókna:

Samkvæmt ákvæðinu er lagt til að einungis sé hægt að sækja að hámarki tvisvar um framlengingu vegna sama verkefnis. Þó þannig að fyrirtæki geti sótt um staðfestingu á nýju verkefni, sem byggir á fyrra verkefni, ef tiltekin skilyrði eru uppfyllt. Greinargerð frumvarpsins er þó óljós hver þessi tilteknu skilyrði eiga að vera önnur en að áfangamarkmiðum hafi sannanlega verið náð og nýtt verkefni byggi á þeim árangri. Regluverkið er því verulega matskennt um mikilsverða fjárhagslega hagsmuni fyrirtækja í nýsköpun, ekki í síst í ljósi þess að ákvörðun Rannís er endanleg á stjórnsýslustigi og eina úrræði fyrirtækja því að stefna ríkissjóði fyrir dómstóla með tilheyrandi kostnaði.

Rannsóknar- og þróunarverkefni eru í eðli sínu langtímaverkefni og geta tekið margvíslegum breytingum á meðan þeim varir. Vegna þess hve vandasamt er að kveða á um afmarkaðan tíma er nauðsynlegt að tímaraminn sé rúmur og heimildir til framlenginga í samræmi við framkvæmd erlendis. Þá er nauðsynlegt að skilyrði nýrra umsókna á grundvelli eldri verði skýrð nánar svo að ekki reynist erfiðara en eðlilegt mætti teljast að sækja um að nýju.

2. mgr. c. liðar 45. gr.: Heimild til afturköllunar

Ákvæðið veitir Rannís heimild til að afturkalla staðfestingar sínar á rannsóknar- og þróunarverkefnum. Hvort heldur sem forsendur hafa breyst eða ef upplýsingagjöf er ábótavant þannig ekki sé hægt að leggja mat á þau atriði. Viðskiptaráð telur að ákvæðið sé ófullnægjandi í núverandi mynd. Eðli máls samkvæmt ætti Rannís að hafna umsóknum sem uppfylla ekki skilyrði í núverandi reglum um tímafresti, upplýsingar, verk- og kostnaðaráætlanir, fremur en að afturkalla umsóknir sem aldrei uppfylltu skilyrði.

Heimild Rannís til afturköllunar staðfestingar ef verkefni sem uppfyllti skilyrði laganna gerir það ekki lengur er einsdæmi. Ráðið gerir ekki athugasemdir við að fyrirtæki sem veita rangar, villandi eða vafasamar upplýsingar þurfi að þola afturköllun staðfestingar Rannís. Opið og matskennt ákvæði um að verkefni hafi uppfyllt skilyrðin en geri það ekki lengur er hins vegar annars eðlis. Samkvæmt frumvarpinu eru ekki tímamörk á beitingu ákvæðisins og það er fáheyrt að ríkisstofnun hafi heimild til ákvörðunar um að afturkalla samþykki á umsókn, án þess að umsækjanda verði kennt um. Slíkt fæli í sér víðtækar heimildir stjórnvalds til að falla frá eigin stjórnvaldsákvörðunum og stenst tæplega meginreglur stjórnsýsluréttar.

Ráðið telur að hér sé verið að lögfesta hættulegt fordæmi sem geti unnið gegn vandaðri málsmeðferð stjórnvalda og skapað freistnivanda, m.a. með því flýta töku ákvarðana þar sem hægt sé að leiðrétta þær afturvirkt. Viðskiptaráð telur þetta stangast á við grundvallarréttindi borgaranna sem eigi að geta treyst því að stjórnvaldsákvörðun standi. Ábyrgðin liggi hjá stjórnvöldum að taka vel undir­byggðar ákvarðanir.

Með breytingunni yrði Rannís veittar rúmar heimildir sem byggja á óljósri lagaheimild auk þess sem önnur ákvæði laganna er mörg hver matskennd og er ákvörðunin jafnframt bindandi á stjórnsýslustigi. Þessu til viðbótar eiga fyrirtæki ekki einungis hættu á að missa afturvirkt samþykkta endurgreiðslu, heldur er Skattinum jafnframt heimilt að leggja 25% álag á þá endurgreiðslu sbr. 48. gr. frumvarpsins. Allt þrátt fyrir að hafa ekkert til saka unnið og verið í góðri trú um umsókn sína.

Viðskiptaráð leggur til að heimild Rannís um afturköllun staðfestingar verði afmörkuð við tilvik þar sem umsækjendur veittu rangar eða villandi upplýsingar í sínum umsóknum.

1. mgr. a. og c. liðar. 47. gr.: Hámark kostnaðar

Ákvæðið felur í sér lækkun á hámarki kostnaðar til útreiknings frádrætti úr 1.100 m.kr. í 900 m.kr. Þessu til viðbótar lækkar frádráttarhlutfall stórra fyrirtækja úr 25% í 15%. Það þýðir að hámarksfrádráttur slíkra fyrirtækja lækkar um helming, úr 275 m.kr. í 135 m.kr. Lækkunin nemur tæplega 20% fyrir lítil og meðalstór fyrirtæki. Í greinargerð með frumvarpinu er því haldið fram að lækkunin sé í samræmi við niðurstöður úttektar OECD en eins og áður hefur komið fram fól úttektin aðeins í sér tilmæli um áframhaldandi aðgreiningu á stuðningi við lítil og meðalstór fyrirtæki frá stuðningi við stærri fyrirtæki, ekki tillögu um lækkun núverandi hlutfalls fyrir stór fyrirtæki. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að standa við fyrri yfirlýsingar um að núverandi hlutföll og hámarksviðmið skuli standa.

c. liður ákvæðisins felur svo í sér að hámarksfrádrátturinn eigi við á samstæðugrunni. Þótt sýna megi því skilning að reynt sé að koma í veg fyrir að aðilar komist hjá hámarki með stofnun lögaðila í kringum hvert verkefni gengur umrætt ákvæði of langt. Felur útfærslan m.a. í sér að það nægi að fjölskyldumeðlimir eigi sitthvort nýsköp­unar­fyrirtækið. Slíkt fæst ekki staðist, ekki síst í fámennu samfélagi eins og Íslandi. Þá er þetta ekki í samræmi við sambærilegar endurgreiðslur t.d. vegna kvikmyndagerðar og bókaútgáfu þar sem endurgreiðslur eru miðaðar við hvert verkefni. Telur ráðið nauðsynlegt að endurskoða þessa nálgun í frumvarpinu.

50. gr.: Gildistaka

Samkvæmt ákvæðinu mun frumvarpið taka gildi þann 1. janúar 2025. Samkvæmt núgildandi bráðabirgðaákvæðum laganna er frádráttarhlutfallið ýmist 35% eða 25% eftir stærð fyrirtækja og hámark kostnaðar 1.100 m.kr. vegna tekjuskattsársins 2025. Þetta er skammarlega stuttur fyrirvari fyrir fyrirtæki sem hafa t.d. fengið umsóknir vegna ársins 2024 samþykktar og gengið út frá því í sinni starfsemi að frádrátturinn yrði í samræmi við núgildandi reglur og nýjustu yfirlýsingar stjórnvalda.

Nauðsynlegt að falla frá fyrirhuguðum breytingum

Að öllu framasögðu telur Viðskiptaráð einsýnt að ráðuneytið falli frá 14. kafla laganna um breytingar á lögum um stuðning við nýsköpunarfyrirtæki nr. 152/2009. Ljóst er að meginefni hans er í andstöðu við fyrri yfirlýsingar stjórnvalda, mörg ákvæði eru óljós og matkennd jafnvel þó að þau feli í sér íþyngjandi heimildir stjórnvalda sem að auki eru í andstöðu við meginreglur stjórnsýsluréttar.

Það er ótækt að stjórnvöld ætli sér að lauma jafn viðamiklum breytingum á stuðningsumhverfi nýsköpunarfyrirtækja í gegnum bandorm með fjárlögum án nauðsynlegs samráðs við helstu hagaðila undir því yfirskyni að um sé að ræða umbætur í kjölfar úttektar OECD þegar fæstar þær breytingar sem lagðar eru til byggja á umræddri úttekt og ekkert samráð hefur verið við hagaðila þrátt fyrir áköll m.a. atvinnulífsins þar um.

Fólk og fyrirtæki haga áætlunum sínum í samræmi við gildandi löggjöf og yfirlýsingar stjórnvalda. Ekkert benti til jafn umfangsmikilla breytinga og núverandi frumvarp ber með sér. Almennt má ætlast til þess að stjórnvöld gefi meiri fyrirvara vegna íþyngjandi breytinga og tryggi að útfærsla sé vel ígrunduð, rökstutt og raunverulegt samráð eigi sér stað.

---
Tilvísanir

[1] Stjórnarráðið (22. apríl 2024). Slóð: https://www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2024/04/22/Varanlegur-studningur-vid-verdmaetaskopun-framtidar/

[2] OCED (2023): “Evaluating the effects of the R&D tax credit in Iceland.” Slóð: https://www.oecd.org/economy/surveys/OECD-Iceland-tax-credit-evaluation-2023.pdf