Skakkir hvatar jöfnunarsjóðs vinna gegn sameiningum og sjálfbærum rekstri

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar ofangreind drög, ráðið hefur áður skilað inn umsögnum um breytingar á lögum um Jöfnunarsjóð. [1] Ráðið vill leggja niður Jöfnunarsjóð sveitarfélaga og endurhugsa kerfið í heild. En þar sem ætlun stjórnvalda er að starfrækja sjóðinn áfram vill ráðið koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri.

Fyrirliggjandi drög að frumvarpi fela í sér margar jákvæðar og tímabærar breytingar á jöfnunar­fyrirkomulagi sveitarfélaga. Það er álit Viðskiptaráðs að núverandi kerfi vinni gegn hagræðingu og ráðdeild á sveitastjórnarstigi. Ráðið tekur undir þau sjónar­mið sem koma fram í frumvarpinu um mikilvægi þess að fjárhagslegt jöfnunarkerfi sé hlutlægt og byggi á traustum mælikvörðum og forsendum. Enn fremur er mikilvægt að kerfið rýri hvorki athafna­frelsi né dragi úr hvötum til umbóta og framfara.

Hluti framlaga viðheldur óhagkvæmni

Að mati Viðskiptaráðs ætti meginhlutverk Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga að vera að styðja sveitarfélög við að takast á við þau verkefni sem hafa verið færð frá ríki til sveitarfélaga og auðvelda aðlögun að þeim breytingum. Rekstur sumra sveitarfélaga væri ósjálfbær ef ekki væri fyrir framlög Jöfnunarsjóðsins og í ljósi þeirrar áherslu sem lögð er á fjár­­hagslegt sjálfstæði sveitarfélaga er ankannalegt hve mörg sveitarfélög reiða sig á sjóðinn.

Að mati Viðskiptaráðs má að einhverju leyti líta á Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem samtryggingar­kerfi á sveitarstjórnarstiginu. Framlögum úr honum má skipta í tvennt eftir eðli þeirra. Annars vegar framlög vegna beinnar þjónustu við íbúa og hins vegar framlög sem viðhalda óhagkvæmni. Síðarnefndi flokkur framlaganna er bagalegur þar sem hann umbunar óhagræði í rekstri, styður við óábyrgar rekstrarákvarðanir, þvingar sveitarfélög til skattahækkana og vinnur gegn sameiningum.

Sveitarfélög nota Jöfnunarsjóð til að fjármagna gjaldfrjálsa þjónustu

Til marks um skakka hvata sjóðsins má líta til þriggja sveitarfélaga sem reiða sig að verulegu leyti á framlög Jöfnunarsjóðs til tekjuöflunar en bjóða samtímis upp á gjald­frjálsan leikskóla (mynd 1). Það eru t.d. sveitar­félögin Eyja- og Miklaholtshreppur, Súðavíkurhreppur og Reykhóla­hreppur. Þannig nota sveitarfélögin framlög Jöfnunar­sjóðs til að niðurgreiða þjónustu sínu í meiri mæli en tíðkast annars staðar á landinu í stað þess að reiða sig á eigin skatta og gjöld.

Á móti hljóta stærri og hagkvæmari rekstrareiningar á borð við Reykjavíkurborg og Garða­bæ hlutfallslega lítil framlög úr sjóðnum og jafnvel lægri framlög en þau leggja til sjóðsins. Þar af leiðandi þurfa þessi sveitarfélög að fjármagna eigin þjónustu, t.d. leikskólaþjónustu, með gjaldtöku á sína íbúa.

Samkvæmt viðmiðunargjaldskrá SÍS (Sambands íslenskra sveitarfélaga) er gjald fyrir 40 stunda dvöl á leikskóla 34.746 á mánuði. [2] Sveitarfélög sem hafa um nær helming tekna sinna úr Jöfnunar­sjóði sveitarfélaga nýta framlögin til að bjóða gjaldfrjálsa þjónustu á meðan íbúar hagkvæmari sveitarfélaga greiða fyrir sömu þjónustu. Þetta skýtur skökku við og sýnir að há framlög úr Jöfnunar­sjóði koma í veg fyrir ráðdeild í rekstri sveitarfélaga og viðhalda þannig óhagkvæmni á sveitastjórnarstigi.

Í þessu samhengi gerir Viðskiptaráð athugasemd við að í frumvarpinu eigi að lækka framlög til sveitarfélaga sem ekki fullnýta heimildir til álagningar útsvars. Það er áformað m.a. með þeim rökstuðningi að þau sveitarfélög sem velja að innheimta ekki hámarksútsvar fái ekki úthlutað framlögum úr Jöfnunarsjóði til að bæta upp slíkt „tap.“ Þessi nálgun orkar tvímælis og hvetur sveitarfélög til skattahækkana en vinnur samtímis gegn rekstrarhagræði vegna þess að vel rekin sveitarfélög sem eru hagkvæm að stærð greiða framlög til hinna smærri og óhagkvæmari.

Sjóðurinn vinnur gegn sameiningum

Í núverandi mynd vinnur Jöfnunarsjóðurinn gegn sameiningum sveitarfélaga. Dæmi um það er hvernig sameining tveggja sveitarfélaga í Skagafirði leiðir til skerðinga á framlögum upp á 35 m. kr., eða 6,5% af framlögum sveitarfélagsins (mynd 2). Sérstakt sólarlags­ákvæði þurfti til að tryggja að sveitarfélögin héldu óskertum framlögum í fimm ár eftir sameiningu. Fleiri hliðstæð dæmi má finna í valkosta­greiningum og tillögum verkefnastjórna um sameiningar sveitarfélaga undanfarin ár.

Þá vinnur núverandi fyrirkomulag Jöfnunarsjóðs gegn einni stærstu sameiningar­tillögu frá aldamótum. Á grundvelli gildandi úthlutunarreglna yrðu tekju- og útgjalda­jöfnunarframlög sjóðsins til sameinaðs sveitarfélags Reykjanes­bæjar, Suður­nesja­bæjar og Voga skert sem nemur 675 m. kr. á ári. [3] Í fyrirliggjandi frumvarpi er sveitar­félögum tryggt sérstakt framlag í fjögur ár sem nemur mögulegri skerðingu í kjölfar sameiningar. Hins vegar er óljóst hvað tekur við í kjölfarið.

Viðskiptaráð telur mikilvægt að tryggja að Jöfnunarsjóður vinni ekki gegn samein­ingum sveitarfélaga með þeim hætti sem lýst er hér að ofan, t.d. með því að tryggja sameinuðum sveitarfélögum óskert framlög. Í frumvarpinu er leitast við að ná fram þeim markmiðum með tímabundnu óskertu framlagi til sameinaðra sveitar­félaga.

Núverandi kerfi styður ekki við hagkvæmni í rekstri

Eitt meginhlutverk Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga er að fjármagna verkefni og þjónustu sem flust hafa frá ríki til sveitarfélaga. Um 40% tekna Jöfnunarsjóðs koma úr ríkissjóði en sveitarfélögin greiða um 60%. Á útgjaldahliðinni felur um helmingur framlaga sjóðsins í sér útgjalda- eða tekju­jöfnun á milli sveitarfélaga. Hinn helmingurinn felur í sér bein framlög vegna þjónustu við íbúa (mynd 3).

Eðlilegra að jöfnun eigi sér stað innan sveitarfélaga

Að mati Viðskiptaráðs er eðlilegra að tekju- og útgjaldajöfnun eigi sér stað innan marka sveitarfélaga en ekki milli þeirra í gegnum Jöfnunarsjóðinn. Í þessu samhengi má t.d. líta til Reykjavíkur­borgar. Svæði sveitarfélagsins eru mörg hver ólík með misjafnar tekjur íbúa og þjónustuþörf þeirra. Borgin innheimtir skatta og gjöld af öllum íbúum sveitarfélagsins og veitir þeim aftur til þeirra eftir með misjöfnum hætti. Fjárveitingin er loks í höndum lýðræðislega kjörinna fulltrúa í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Núverandi fyrirkomulag vinnur gegn sameiningum en stærri sveitarfélög hafa betri tækifæri til slíkrar jöfnunar innbyrðis milli misjafnra samfélags- og atvinnu­svæða.

Veiting fjármuna vegna tilfærslu verkefna frá ríki til sveitarfélaga í gegnum miðlæga sjóði vinnur gegn tækifærum til tekju- og útgjaldajöfnunar innan marka þess. Að mati ráðsins er eðlilegra að sveitarfélögin fjármagni sjálf þau verkefni sem þau sinna. Í því samhengi getur ríkissjóður veitt þeim hlutdeild í tekjustofnum ríkissjóðs til að vega upp þann kostnað svo ekki komi til aukinna álagna á íbúa og fyrirtæki í landinu.

Viðskiptaráð telur að fyrirhugaðar breytingar á regluverki Jöfnunarsjóðs séu almennt til bóta að undanskilinni þvingun til að fullnýta skattstofna. Stíga ætti stærri skref þannig að sjóðurinn vinni ekki gegn sameiningum sveitarfélaga. Þá telur ráðið að sjóðurinn umbuni ennþá óhagkvæmni í of miklum mæli í gegnum útgjalda- og tekjujöfnunarframlög. Úr því þarf að bæta.

Viðskiptaráð áskilur sér rétt til frekari athugasemda á síðari stigum.

Umsögnina í heild sinni má lesa hér.

---

Tilvísanir:

1 Umsögn Viðskiptaráðs og SA um Jöfnunarsjóð (nóvember 2023). Slóð: https://vi.is/umsagnir/umsogn-um-jofnunarsjo%C3%B0-sveitarfelaga og umsögn Viðskiptaráðs Viðskiptarás og SA um endurskoðun á regluverki Jöfnunarsjóðs (mars 2023): Slóð: https://vi.is/umsagnir/naudsynlegt-ad-skapa-retta-hvata

2 Samband íslenskra sveitarfélaga (september 2024). „Viðmiðunar gjaldskrá leikskóla.” Slóð: https://www.samband.is/leikskolar

3 Upplýsingar frá verkefnisstjórn um óformlegar viðræður um sameiningu sveitarfélaganna.