Ekki tímabært að gera breytingar á stuðningsumhverfi nýsköpunarfyrirtækja

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar ofangreint frumvarp um breytingar á ýmsum lögum um skatta og gjöld o.fl. Ráðið skilaði umsögn á fyrri stigum [1] og telur frumvarpið hafa tekið jákvæðum breytingum en vill koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri.

Í frumvarpinu má finna ýmsar breytingar sem fela í sér hækkanir á sköttum og gjöldum. Fyrirsjáanleiki er grundvallarþáttur í rekstri fyrirtækja og ráðið ítrekar hér fyrri ábendingar sínar um að allar slíkar breytingar séu kynntar tímanlega en hér hefur enn og aftur orðið misbrestur á, t.d. hvað varðar gistináttaskatt og endurgreiðslur vegna rannsóknar og þróunar. Ráðið hvetur Alþingi til að veita framkvæmdavaldinu aðhald í þessum málum og krefjast vandaðri málsmeðferðar þegar kemur að starfsumhverfi einstaklinga og fyrirtækja.

Ráðið er jákvætt fyrir ákvæðum frumvarpsins um auknar fjárfestingarheimildir lífeyrissjóða og ítrekar hér hvatningu til stjórnvalda að ráðast í heildarendurskoðun á regluverki og fjárfestingarheimildum lífeyrissjóða. Viðskiptaráð telur hins vegar tilefni til að gera sérstakar athugasemdir við 14. kafla frumvarpsins, sem fjallar um breytingar á lögum um stuðning við nýsköpunarfyrirtæki, nr. 152/2009.

Skortur á fyrirsjáanleika

Fyrst bera að nefna að margar þeirra breytinga sem eru lagðar til á stuðningsumhverfi nýsköpunar eru á skjön við fyrri yfirlýsingar stjórnvalda. Í stjórnarsáttmála fráfarandi ríkisstjórnar segir til að mynda: „Endurgreiðslur vegna rannsókna og þróunar verða framlengdar og farið yfir framkvæmd þeirra og eftirlit. Tímabundin hækkun endurgreiðsluhlutfalls vegna kostnaðar sem fellur til við rannsóknir og þróun verður gerð varanleg.“ [2] Við samþykkt fjármálaáætlunar í vor átti aukinn stuðningur við rannsóknir og þróun að verða varanlegur og meðal helstu fjárfestinga var áframhaldandi stuðningur við rannsóknir og þróun íslenskra nýsköpunarfyrirtækja. [3]​

Við lestur fjármálaáætlunar 2025-2029, frumvarps til fjárlaga og áformaskjala þess frumvarps sem hér um ræðir á fyrri stigum var hvergi að finna vísbendingar um að til stæði að breyta hámarki eða hlutfalli endurgreiðslna. Í fyrrgreindum skjölum er aðeins kveðið á um breytingar í framhaldi af úttekt OECD á endurgreiðslukerfinu og aukin fjárframlög en að á móti eigi að auka eftirlit og beita sértækum aðgerðum. Að gefnu tilefni er rétt að vekja athygli á því að hvergi í úttekt OECD er lagt til að breyta eigi hámarki né hlutfalli endurgreiðslna, aðeins að niðurstöðurnar styðji núverandi fyrirkomulag um aukinn stuðning við lítil og meðalstór fyrirtæki.

Á undanförnum árum hefur nýsköpunarumhverfið á Íslandi tekið miklum og jákvæðum breytingum og stuðningsumhverfi sem hið opinbera hefur búið nýsköpunarfyrirtækjum leikið þar grundvallarhlutverk. Þótt fallast megi á að endurskoðun á grundvelli úttektar OECD sé æskileg þarfnast slík útfærsla samráðs auk þess sem margt í fyrirliggjandi frumvarpi er ekki byggt á úttektinni þó ýjað sé að því. Enn er verkefni fyrir höndum að byggja upp nýsköpunarumhverfi sem tryggir samkeppnishæfni Íslands, en samkvæmt títtnefndri úttekt OECD eru til að mynda fjárfestingar fyrirtækja í rannsóknum og þróun enn undir meðaltali OECD ríkja. [4] Þá kom nýlega í ljós að Ísland hefur fallið um tvö sæti í nýsköpunarvísitölu Alþjóðahugverkastofnunarinnar [5] svo ljóst er að þó umhverfi nýsköpunar hafi tekið jákvæðum breytingum á síðastliðnum árum er verkefninu hvergi nærri lokið.

Athugasemdir við einstaka ákvæði

1. mgr. c. liðar 45. gr.: Takmarkanir á framlengingu umsókna:

Samkvæmt ákvæðinu er lagt til að einungis sé hægt að sækja að hámarki tvisvar um framlengingu vegna sama verkefnis. Þó þannig að fyrirtæki geti sótt um staðfestingu á nýju verkefni, sem byggir á fyrra verkefni, ef tiltekin skilyrði eru uppfyllt. Greinargerð frumvarpsins er þó óljós hver þessi tilteknu skilyrði eiga að vera önnur en að áfangamarkmiðum hafi sannanlega verið náð og nýtt verkefni byggi á þeim árangri. Regluverkið er því verulega matskennt um mikilsverða fjárhagslega hagsmuni fyrirtækja í nýsköpun, ekki í síst í ljósi þess að ákvörðun Rannís er endanleg á stjórnsýslustigi og eina úrræði fyrirtækja því að stefna ríkissjóði fyrir dómstóla með tilheyrandi kostnaði.

Rannsóknar- og þróunarverkefni eru í eðli sínu langtímaverkefni og geta tekið margvíslegum breytingum á meðan þeim varir. Vegna þess hve vandasamt er að kveða á um afmarkaðan tíma er nauðsynlegt að tímaramminn sé rúmur og heimildir til framlenginga í samræmi við framkvæmd erlendis. Þá er nauðsynlegt að skilyrði nýrra umsókna á grundvelli eldri verði skýrð nánar svo að ekki reynist erfiðara en eðlilegt mætti teljast að sækja um að nýju. Þá mætti jafnvel athuga hvort tilefni sé til að meta sérstaklega áhrif umrædds ákvæði á verkefni á sviði líftækni sem er ört vaxandi grein hér á landi en taka langan tíma rannsóknum og þróun.

2. mgr. c. liðar 45. gr.: Heimild til afturköllunar

Ákvæðið veitir Rannís heimild til að afturkalla staðfestingar sínar á rannsóknar- og þróunarverkefnum. Hvort heldur sem forsendur hafa breyst eða ef upplýsingagjöf er ábótavant þannig ekki sé hægt að leggja mat á þau atriði. Viðskiptaráð telur að þó ákvæðið sé aðeins skýrara en í fyrri drögum sé það enn of óljóst. Eðli máls samkvæmt ætti Rannís að hafna umsóknum sem uppfylla ekki skilyrði í núverandi reglum um tímafresti, upplýsingar, verk- og kostnaðaráætlanir, fremur en að afturkalla umsóknir sem aldrei uppfylltu skilyrði.

Heimild Rannís til afturköllunar staðfestingar ef verkefni sem uppfyllti skilyrði laganna gerir það ekki lengur er einsdæmi. Ráðið gerir ekki athugasemdir við að fyrirtæki sem veita rangar, villandi eða vafasamar upplýsingar þurfi að þola afturköllun staðfestingar Rannís. Opið og matskennt ákvæði um að verkefni hafi uppfyllt skilyrðin en geri það ekki lengur er hins vegar annars eðlis, sérstaklega þegar eðli rannsóknar- og þróunarverkefna er að þau geta breyst. Það er fáheyrt að ríkisstofnun hafi heimild til ákvörðunar um að afturkalla samþykki á umsókn, án þess að umsækjanda verði kennt um. Slíkt fæli í sér víðtækar heimildir stjórnvalds til að falla frá eigin stjórnvaldsákvörðunum og stenst tæplega meginreglur stjórnsýsluréttar.

Ráðið telur að hér sé verið að lögfesta hættulegt fordæmi sem geti unnið gegn vandaðri málsmeðferð stjórnvalda og skapað freistnivanda, m.a. með því flýta töku ákvarðana þar sem hægt sé að leiðrétta þær afturvirkt. Viðskiptaráð telur þetta stangast á við grundvallarréttindi borgaranna sem eigi að geta treyst því að stjórnvaldsákvörðun standi. Ábyrgðin liggi hjá stjórnvöldum að taka vel undirbyggðar ákvarðanir.

Með breytingunni yrði Rannís veittar rúmar heimildir sem byggja á óljósri lagaheimild auk þess sem önnur ákvæði laganna er mörg hver matskennd og er ákvörðunin jafnframt bindandi á stjórnsýslustigi. Þessu til viðbótar fjármagna mörg sprotafyrirtæki sig á grundvelli staðfestingar frá Rannís en vandséð er að nokkur fjármálastofnun láni nýsköpunarfyrirtækjum á grundvelli ákvörðunar sem Rannís getur afturkallað án þess að umsækjanda yrði kennt um. Þá eiga fyrirtæki ekki einungis hættu á að missa afturvirkt samþykkta endurgreiðslu, heldur er Skattinum jafnframt heimilt að leggja 25% álag á þá endurgreiðslu sbr. 49. gr. frumvarpsins. Allt þrátt fyrir að hafa ekkert til saka unnið og verið í góðri trú um umsókn sína.

Viðskiptaráð leggur til að heimild Rannís um afturköllun staðfestingar verði afmörkuð við tilvik þar sem umsækjendur veittu rangar eða villandi upplýsingar í sínum umsóknum.

1. mgr. a. og c. liðar. 48. gr.: Hámark kostnaðar

Ákvæðið felur í sér lækkun á hámarki kostnaðar til útreiknings í 1.000 m.kr. og lækkun á frádráttarhlutfalli lítilla og meðalstórra fyrirtækja úr 35% í 34% og stórra fyrirtækja úr 25% í 22,5%. Í greinargerð með frumvarpinu er því haldið fram að lækkunin sé í samræmi við niðurstöður úttektar OECD en eins og áður hefur komið fram fól úttektin aðeins í sér tilmæli um áframhaldandi aðgreiningu á stuðningi við lítil og meðalstór fyrirtæki frá stuðningi við stærri fyrirtæki, ekki tillögu um lækkun núverandi hlutfalls fyrir stór fyrirtæki. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að standa við fyrri yfirlýsingar um að núverandi hlutföll og hámarksviðmið skuli standa.

c. liður ákvæðisins felur svo í sér að hámarksfrádrátturinn eigi við á samstæðugrunni. Þótt sýna megi því skilning að reynt sé að koma í veg fyrir að aðilar komist hjá hámarki með stofnun lögaðila í kringum hvert verkefni gengur umrætt ákvæði of langt. Felur útfærslan m.a. í sér að það nægi að fjölskyldumeðlimir eigi sitthvort nýsköpunarfyrirtækið. Slíkt fæst ekki staðist, ekki síst í fámennu samfélagi eins og Íslandi. Þá er þetta ekki í samræmi við sambærilegar endurgreiðslur t.d. vegna kvikmyndagerðar og bókaútgáfu þar sem endurgreiðslur eru miðaðar við hvert verkefni. Telur ráðið nauðsynlegt að endurskoða þessa nálgun í frumvarpinu.

53. gr.: Gildistaka

Samkvæmt ákvæðinu mun frumvarpið taka gildi þann 1. janúar 2025. Samkvæmt núgildandi bráðabirgðaákvæðum laganna er frádráttarhlutfallið ýmist 35% eða 25% eftir stærð fyrirtækja og hámark kostnaðar 1.100 m.kr. vegna tekjuskattsársins 2025. Þetta er skammarlega stuttur fyrirvari fyrir fyrirtæki sem hafa t.d. fengið umsóknir vegna ársins 2024 samþykktar og gengið út frá því í sinni starfsemi að frádrátturinn yrði í samræmi við núgildandi reglur og nýjustu yfirlýsingar stjórnvalda.

Nauðsynlegt að falla frá fyrirhuguðum breytingum

Að öllu framansögðu telur Viðskiptaráð einsýnt að ráðuneytið falli frá breytingar á lögum um stuðning við nýsköpunarfyrirtæki nr. 152/2009. Ljóst er að meginefni þeirra eru í andstöðu við fyrri yfirlýsingar stjórnvalda, mörg ákvæði eru óljós og matskennd jafnvel þó að þau feli í sér íþyngjandi heimildir stjórnvalda sem að auki eru í andstöðu við meginreglur stjórnsýsluréttar.

Viðskiptaráð telur það óvandaða málsmeðferð að starfsstjórn geri jafn viðamiklar breytingar á stuðningsumhverfi nýsköpunarfyrirtækja í gegnum bandorm. Án nauðsynlegs samráðs við helstu hagaðila undir því yfirskini að um sé að ræða umbætur í kjölfar úttektar OECD þegar fæstar þær breytingar sem lagðar eru til byggja á umræddri úttekt og ekkert samráð hefur verið við hagaðila þrátt fyrir áköll m.a. atvinnulífsins þar um.

Fólk og fyrirtæki haga áætlunum sínum í samræmi við gildandi löggjöf og yfirlýsingar stjórnvalda. Ekkert benti til jafn umfangsmikilla breytinga og núverandi frumvarp ber með sér. Ráðið ítrekar ákall um að stjórnvöld gefi meiri fyrirvara vegna íþyngjandi breytinga og tryggi að útfærsla sé vel ígrunduð, rökstutt og raunverulegt samráð eigi sér stað.

---

Tilvísanir

1 Viðskiptaráð (22. október, 2024): Umsögn um drög að frumvarpi til laga um breytingu á ýmsum lögum um skatta og gjöld o.fl.. Mál S – 213/2024: Slóð: https://vi.is/umsagnir/dregi%C3%B0-ur-stu%C3%B0ning-vi%C3%B0-nyskopun

2 Sáttmáli um ríkisstjórnarsamstarf Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar - græns framboðs (2021): Slóð: https://www.stjornarradid.is/rikisstjorn/stjornarsattmali/

3 Stjórnarráðið (22. apríl 2024). Slóð: https://www.stjornarradid.is/efst-a-baugi/frettir/stok-frett/2024/04/22/Varanlegur-studningur-vid-verdmaetaskopun-framtidar/

4 OCED (2023): “Evaluating the effects of the R&D tax credit in Iceland.” Slóð: https://www.oecd.org/economy/surveys/OECD-Iceland-tax-credit-evaluation-2023.pdf

5 WIPO (2024): “Iceland ranking in the Global Innovation Index 2024”: Slóð: https://www.wipo.int/gii-ranking/en/iceland