Takmarka þarf útgjaldavöxt ríkisins

Samtök atvinnulífsins, Samtök iðnaðarins og Viðskiptaráð Íslands (hér eftir nefnd samtökin) hafa tekið til umsagnar frumvarp til laga um breytingu á lögum um opinber fjármál, 171. mál. Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á núgildandi lögum sem fela í sér að í stað afkomureglu verði innleidd svokölluð stöðugleikaregla sem felur í sér að útgjöld í A1-hluta ríkissjóðs, með nokkrum undantekningum, megi ekki vaxa meira en sem nemur 2,0% að raunvirði án þess að samsvarandi tekna sé aflað á móti. Þá eru jafnframt áformaðar breytingar á svokallaðri skuldalækkunarreglu, þannig að í stað hlutlægrar reglu um minnkun skulda í hlutfalli við verga landsframleiðslu þurfa stjórnvöld nú að leggja fram raunhæfa áætlun um samdrátt skulda innan ásættanlegs tíma.

Samtökin taka undir markmið frumvarpsins en gera athugasemdir við aðferðafræði. Samtökin taka undir þau meginmarkmið sem birtast í frumvarpinu. Opinber fjármál hafa haft tilhneigingu til að vera sveiflumagnandi fremur en sveiflujafnandi. Regla sem setur útgjaldavexti mörk er til þess fallin að dempa hagsveifluna en samtökin hafa talað fyrir innleiðingu slíkrar reglu um árabil. Þá hafa samtökin einnig hvatt til þess að stuðst sé við mat á jafnvægisvexti þjóðarbúsins fremur en skemmri tíma hagspám við fjárlagagerð. Sú aðferðafræði sem boðuð er í frumvarpinu er í betra samræmi við lengri tíma þróun hagkerfisins og er síður undirorpin skammtímasveiflum og spáskekkjum. Þá styðja samtökin að fjármálaráði sé falið að leggja mat á þá þætti sem felast í fyrirhuguðum breytingum og jafnframt að ráðinu sé veitt það hlutverk að fylgjast með þróun framleiðni í hagkerfinu fremur en að stofnuð sé ný starfseining með þann eina tilgang.

Fjölmörg ríki hafa innleitt útgjaldareglur samhliða öðrum fjármálareglum en hönnun reglnanna er nokkuð ólík milli landa. Vanda þarf til verka þegar kemur að hönnun og útfærslu fjármálareglna svo þær séu til þess fallnar að ná yfirlýstum markmiðum, tryggi hlítni við regluna og viðhaldi trausti á umgjörð opinberra fjármála.

Samtökin telja nokkra veikleika vera í tillögðum breytingum og vilja koma á framfæri eftirfarandi athugasemdum varðandi einstaka þætti frumvarpsins.

Stöðugleikaregla, ekki útgjaldaregla

Samtökin hafa lengi talað fyrir innleiðingu útgjaldareglu, sem setur vexti útgjalda ríkisins mörk í því augnamiði að halda aftur af sívaxandi umsvifum hins opinbera. Vinsældir útgjaldareglna hafa farið vaxandi í vestrænum ríkjum þar sem stöðugur þrýstingur er á aukin ríkisútgjöld á sama tíma og möguleikar til frekari tekjuöflunar fara dvínandi. Umsvif hins opinbera í hagkerfinu eru ekki eingöngu pólitískt álitaefni. Til að tryggja sjálfbærni opinbers rekstrar þarf einkaframtakið að geta staðið undir þeim skuldbindingum sem stjórnmálamenn undirgangast fyrir hönd skattgreiðenda langt fram í tímann. Of mikil opinber umsvif geta ógnað sjálfbærni opinbers rekstrar með því að grafa undan verðmætasköpun.

Sú regla sem lögð er til í frumvarpinu, stöðugleikaregla, miðar fyrst og fremst að því að draga úr sveiflumögnun opinberra fjármála fremur en að halda aftur af ósjálfbærum vexti útgjalda. Vilji stjórnvöld auka útgjöld um meira en 2,0% að raunvirði á ári er einungis gerð krafa um samsvarandi tekjuöflun. Fyrir slíkum ráðstöfunum hljóta að vera einhver efnahagsleg mörk þar sem aukin skattheimta er til þess fallin að draga úr efnahagsumsvifum. Ísland er nú þegar háskattaríki í alþjóðlegum samanburði þrátt fyrir hagstæða aldurssamsetningu þjóðarinnar og nær engin útgjöld til varnarmála. Frá því ári sem alþjóðlegi samanburðurinn nær til (2022) hefurhlutfall skatttekna hins opinbera á Íslandi hækkað enn frekar og útlit er fyrir að hlutfallið haldist í 34% á tímabili fjármálaáætlunar 2026-2030. Frekari skattheimta ætti ekki að koma til álita sé ætlunin að standa vörð um verðmætasköpun, sjálfbærni opinbers rekstrar og bætta framleiðni í hagkerfinu með tilheyrandi lífskjarabata fyrir allan almenning.

Í þessu samhengi þarf að hafa í huga að mun erfiðara er að spá fyrir um tekjur ríkisins en útgjöld. Hyggist stjórnvöld auka útgjöld um meira en 2,0% að raunvirði með aukinni skattheimtu þarf að gera ráð fyrir að áætlunum um samsvarandi tekjuöflun geti skeikað. Í þeim tilvikum þar sem stofnað er til varanlegrar útgjaldaaukningar en áform um tekjuöflun ganga ekki eftir mun verða til ófjármagnað gat sem ekki liggur fyrir hvernig skuli leiðrétta.

Statísk greining á tekjuöflun vegna skattabreytinga, án þess að tekið sé tillit til þeirra afleiddu áhrifa sem breytingarnar geta haft, getur gefið villandi mynd af ætlaðri fjármögnun útgjaldaaukningar til lengri tíma litið. Veruleg skattahækkun á tiltekinn skattstofn gæti t.a.m. skilað ríkissjóði þeim tekjum sem til var ætlast strax í kjölfar skattabreytinganna en gæti hæglega, þegar fram líða stundir, grafið undan skattstofninum sem og öðrum tengdum skattstofnum. Útgjaldaaukningin væri því ekki fjármögnuð í reynd til lengri tíma litið þrátt fyrir að skilyrði reglunnar gætu hafa staðist í upphafi.

Þessar áhyggjur eru ekki úr lausu lofti gripnar en nú liggur fyrir frumvarp sem ætlað er að auka tekjur ríkissjóðs um u.þ.b. 9 milljarða árlega með aukinni skattheimtu á sjávarútveg. Virkur tekjuskattur greinarinnar mun þannig fara úr um 58% í um 76% á meðan fyrirtæki á Íslandi búa almennt við 38% virkan tekjuskatt. Óvarlegt er að gera ráð fyrir því að slík breyting á skattaumhverfi einnar greinar hafi engar afleiðingar á stærð skattstofna en nær öruggt má telja að skattahækkanir af þessari stærðargráðu dragi úr efnahagsumsvifum til skemmri og lengri tíma. Sjá nánari umfjöllun um mögulegar afleiðingar slíkra breytinga í hagrænni greiningu Hagrannsókna sf., Veiðigjald, landsframleiðsla og tekjur hins opinbera [1]. Ríkisstjórnin hefur þegar fyrirhugað að ráðstafa stórum hluta þessara ætluðu tekna til varanlegrar útgjaldaaukningar í formi tengingar launavísitölu við bætur almannatrygginga. Slík ráðstöfun er síst til þess fallin að stuðla að efnahagslegum stöðugleika eða sjálfbærni í opinberum rekstri.

Þessu tengt ber að nefna að hvergi í frumvarpinu er minnst á afleiðingar þess að standast ekki skilyrði stöðugleikareglunnar en dæmi eru um það frá nágrannaríkjum okkar að ef brotið er á útgjaldareglu komi umframkeyrsla til frádráttar á næsta tímabili. Jafnframt er algengt að reglurnar nái yfir lengra tímabil en eitt ár. Skýrar afleiðingar þess að standast ekki viðmið reglunnar ættu að vera til þess fallnar að auka hlítni við regluna og trúverðugleika laganna.

Reglan nær ekki yfir öll ríkisútgjöld

Í frumvarpinu kemur fram að horft verði til undirliggjandi ríkisútgjalda sem skilgreind eru sem ”ríkisútgjöld A1-hluta ríkissjóðs að undanskildum fjárfestingum, vaxtagjöldum, atvinnuleysisbótum, lífeyrisskuldbindingum, afskriftum skattkrafna, öðrum töpuðum kröfum, tjónabótum, útgjöldum vegna meiri háttar náttúruhamfara, ríkisábyrgðum og framlögum í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga.”

Það er verðugt markmið að standa vörð um opinbera fjárfestingu enda getur tilhneigingin verið sú að slá arðbærri fjárfestingu á frest til að fjármagna ný (og stundum varanleg) útgjöld. Það kann ekki góðri lukku að stýra enda styður góð innviðafjárfesting við framtíðar hagvaxtargetu þjóðarbúsins. Innviðaskuldin er þjóðarbúinu dýr. Eftir sem áður þarf að huga að skýrri forgangsröðun fjármuna þegar kemur að opinberri fjárfestingu og eftir atvikum kanna fýsileika samvinnuverkefna við einkageirann til að auka skilvirkni og hagkvæmni við framkvæmdir og rekstur mikilvægra innviða.

Ákveðin rök standa til þess að undanskilja aðra liði sem stjórnvöld hafa takmarkaða stjórn á hverju sinni eða liði sem stuðla að sveiflujöfnun í efnahagslífinu, s.s. atvinnuleysistryggingar. Þó ber að nefna að af þessu leiðir að sértækar hækkanir atvinnuleysisbóta væru einnig undanskildar reglunni jafnvel þó ekki væri um ófyrirséð útgjöld að ræða.

Einnig hefur það ákveðna ókosti í för með sér að einblína á raunvöxt ríkisútgjalda. Stöðugleikareglan kæmi ekki í veg fyrir að laun ríkisstarfsmanna yrðu hækkuð um tugi prósenta á einu bretti svo dæmi sé tekið, þar sem verið væri að kaupa sama magn þjónustu. Slík ráðstöfun hefði þó óneitanlega í för með sér að stöðugleika í ríkisfjármálum og efnahagslífinu öllu væri ógnað. Þá fellur tenging almannatrygginga við launavísitölu ekki undir regluna þó einsýnt sé að í henni felist veruleg útgjaldaaukning fyrir ríkissjóð.

Hér skiptir máli með hvaða hætti raunvirðing á sér stað. Eins og sjá má á kynningu Fjármála og efnahagsráðuneytisins fyrir fjárlaganefnd Alþingis í janúar 20242 er sú aðferðafræði sem beitt er við raunvirðingu ríkisútgjalda hvorki einföld né gagnsæ. Eðlilegast væri að raunvirða bætur almannatrygginga með vísitölu neysluverðs þar sem þeim er ætlað að tryggja kaupmátt, en ef launavísitala er notuð til raunvirðingar er sú mikla útgjaldaaukning sem í fyrirkomulaginu felst ekki reiknuð sem raunaukning ríkisútgjalda skv. stöðugleikareglunni. Það hlýtur að teljast óeðlilegt þar sem bætur almannatrygginga eru ekki endurgjald fyrir vinnuframlag.

Ferli í átt að skuldalækkun orðið með öllu óljóst

Þó rök séu færð fyrir því að núgildandi skuldalækkunarregla sé ekki sú ákjósanlegasta er varhugavert að skilgreina ekki með neinum hætti hvernig markmiði um skuldahlutfalli skuli náð. Í frumvarpinu stendur; ”Þess í stað er gert ráð fyrir því að séu skuldir meiri en 30% af VLF þurfi stjórnvöld að setja skýr og nægilega metnaðarfull markmið um þróun opinberra fjármála í fjármálastefnu sem stuðla að því að skuldareglan verði uppfyllt innan ásættanlegs tíma, að teknu tilliti til efnahagsaðstæðna og stöðu opinberra fjármála hverju sinni.” Erfitt er að leggja mat á hvað telst ásættanlegur tími í augum stjórnmálanna en skv. fyrirliggjandi fjármálastefnu er ekki gert ráð fyrir að markmið um skuldahlutfall náist fyrr en árið 2037, eftir 13 ár, og er þá hvorki gert ráð fyrir efnahagsáföllum né framúrkeyrslum í opinberum rekstri á tímabilinu. Það ríka svigrúm sem stjórnvöldum er játað varðandi ferli skuldalækkunar er til þess fallið að veikja regluna um 30% skuldahlutfall og hlýtur að veita fjármálaráði aukið vægi þegar kemur að mati á trúverðugleika áætlana yfirvalda.

Til að viðhalda trúverðugleika laganna færi betur á því að skilgreina með einhverjum hætti þau skilyrði sem þarf að uppfylla þannig að skuldir færist í átt að markmiði skuldareglunnar. Til dæmis að skuldir skv. skuldareglu þyrftu að vera minni í lok tímabils fjármálastefnu en við upphaf hennar eða að skuldahlutfall sé lækkað um ákveðin prósentustig innan tímaramma fjármálastefnu, nema sérstakar ástæður réttlæti frávik. Slíkt eykur fyrirsjáanleika og auðveldar mat á aðgerðum stjórnvalda hverju sinni.

Þá þyrfti að skýra nánar hvernig takast ætti á við aðstæður sem sköpuðusttil að mynda í kjölfar fjármálahrunsins og heimsfaraldur. Ef svigrúmið er aukið í djúpum niðursveiflum, en tveggja prósenta útgjaldaaukning er fullnýtt utan þeirra, verður erfitt að greiða niður skuldir til að takast á við síðari efnahagsáföll sem munu óhjákvæmilega eiga sér stað. Að jafnaði má gera ráð fyrir að öll ríkisútgjöld megi vaxa um 2% að raunvirði ári (en reglan undanskilur mikilvæga útgjaldaliði) til að viðhalda óbreyttu hlutfalli umsvifa ríkisins af hagkerfinu í heild, en í kjölfar alvarlegra efnahagsáfalla verður til nýr upphafspunktur. Ef staða ríkisfjármála versnar verulega er ljóst að ríkisútgjöld geti ekki þaðan í frá vaxið um 2,0% að raunvirði á ári. Það er því lykilatriði að tveggja prósenta viðmiðið sé álitið algjört hámark, en markmið stjórnvalda hverju sinni um raunvöxt útgjalda ætti að vera vel undir því.

Áhersla þarf að vera á niðurgreiðslu skulda

Eins og fram kemur í greinargerð með framlagðri fjármálastefnu fyrir árin 2026-2030 eru skuldir hins opinbera frekar miklar skv. Maastricht skilgreiningu. Gera þarf ráð fyrir að óvænt efnahagsáföll muni eiga sér stað og þegar svo ber undir er lykilatriði að skuldastaða hins opinbera sé góð. Í því ljósi vekur athygli að lagt sé til að taka úr gildi skuldalækkunarreglu laganna á sama tíma og afkomureglan er afnumin og að til viðbótar sé verið að undanskilja vaxtagjöld frá stöðugleikareglunni. Vaxtagjöld eru nú þegar stór hluti ríkisútgjalda og ljóst skv. fjármálastefnu að vaxtabyrðin verður áfram íþyngjandi.

Þó vaxtagjöld þróist með ófyrirsjáanlegri hætti en ýmis önnur ríkisútgjöld þarf engu að síður að fjármagna þau með auknum tekjum, samdrætti annarra útgjalda eða frekari lántöku. Þegar fjármagnskostnaður tekur til sín aukið súrefni sitja þarfari verkefni á hakanum. Það ætti því að vera forgangatriði að draga úr vaxtakostnaði, en fyrirliggjandi frumvarp veikir öll skilyrði til að draga úr skuldsetningu og vaxtakostnaði.

Launakostnaður vegur þungt

Launakostnaður hins opinbera sem hlutfall af heildarútgjöldum er nú hvergi hærri en á Íslandi, innan OECD. Einn stærsti vandi opinbers rekstrar hefur verið sá að launakostnaður hefur vaxið óhóflega en stöðugleikareglan tekur ekki á þessum vanda. Þegar launaþróun er úr samræmi við efnahagslegan stöðugleika er erfitt að halda aftur af ósjálfbærum útgjaldavexti ríkissjóðs. Til að tryggja það jafnvægi í efnahagslífinu og ríkisfjármálum sem reglunni er ætlað að stuðla að þurfa yfirvöld að undirbyggja skynsamlega umgjörð vinnumarkaðar og þar með skilvirkari kjarasamningagerð. Jafnframt þarf að tryggja að opinberi markaðurinn fylgi þeirri launastefnu sem almenni markaðurinn setur hverju sinni.

Umsögnina í heild sinni má lesa hér.