Varað við auknum umsvifum hins opinbera í upplýsingatækni

Viðskiptaráð Íslands þakkar fyrir tækifærið til að veita umsögn um ofangreint frumvarp til laga um skipan upplýsingatækni í rekstri ríkisins. Frumvarpið hefur að markmiði að skýra ábyrgð fjármála- og efnahagsráðherra á stefnumótun og samræmingu upplýsingatæknimála ríkisins, og setja ramma utan um tækni- og rekstrarlega stjórnun.

Ráðið fagnar því að stjórnvöld leggi aukna áherslu á að styrkja stafræna stjórnsýslu og bæta samhæfingu á þessu mikilvæga sviði. Hins vegar telur ráðið mikilvægt að frumvarpið tryggi betur að innleiðing þess leiði ekki til aukinnar miðstýringar, hindrana fyrir nýsköpun, eða óæskilegrar röskunar á markaði. Ráðið vill því koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri.

Þörf á markvissari stefnumótun

Ráðið styður þá stefnu að bæta skilvirkni, hagkvæmni og samhæfingu í upplýsingatæknimálum hins opinbera. Núverandi fyrirkomulag er dreifstýrt og hefur í mörgum tilvikum hamlað framförum og komið í veg fyrir heildstæða þróun á þessu sviði. Það er jákvætt að frumvarpið stefni að stefnumótun og setningu viðmiða sem leiða til betri nýtingar fjármuna og bættrar þjónustu við almenning.

Hið opinbera hefur staðið í vegi fyrir innleiðingu fjölda nýrra lausna á sviði upplýsingatækni til að mynda í heilbrigðis- og í menntakerfinu. Meðal annars með óskýrum kröfum, skorti á stöðlum, túlkun á útboðsreglum og misvísandi skilaboðum frá ólíkum stofnunum sem þó ber að starfa saman. Skilgreind ábyrgð innan stjórnkerfisins þar sem tæknileg þekking er til staðar og virkt samtal við fyrirtæki í upplýsingatækni yrði vissulega framfaraskref.

Miðlun gagna mikið framfaraspor

Samkvæmt frumvarpinu ber ríkisaðilum að miðla gögnum sín á milli svo unnt sé að veita betri opinbera þjónustu. Þetta ætti að minnka sóun og auka skilvirkni í opinberri þjónustu. Frumvarpið gerir einnig ráð fyrir að gögnum sé miðlað milli ríkisaðila í þeim tilgangi að stuðla að aukinni skilvirkni og gæðum annarrar vinnu hins opinbera, t.a.m. í greiningarvinnu, umbótavinnu og stefnumótun.

Ráðið telur þessar áherslur mjög jákvæðar. Verðmæti gagna og upplýsinga verður sífellt meira og því nauðsynlegt að lítið land eins og Ísland, með mikla stjórnsýslubyrði, leiti allra leiða til að auka samlegðaráhrif og nýtingu.

Valdsvið fjármála- og efnahagsráðherra opið og víðtækt

Samkvæmt frumvarpinu er fjármála- og efnahagsráðherra falið að setja tækni- og rekstrarleg viðmið um högun upplýsingatæknimála. Meðal annars hvað varðar ákvarðanatöku, áhættustýringu, forgangsröðun fjárfestingar, tæknilega staðla, meginreglur og leiðbeiningar. Í viðmiðunum skal meðal annars fjallað um samræmdar tækniforskriftir, áhættustýringu, verkferla og rekstrarumgjörð.

Ráðið telur jákvætt að ætlunin sé að setja skýr viðmið en telur heimild ráðherra of víðtæka og óljósa. Á grundvelli hennar getur ráðherra kollvarpað núverandi nálgun sem byggir á farsælu samstarfi hins opinbera og einkaaðila, án aðkomu löggjafans og í raun ríkisvætt alla upplýsingatækni hjá hinu opinbera. Ráðið telur því að frumvarpið skorti nánari útfærslu, þar sem hún er nánast öll framseld til ráðherra með reglugerðarheimild.

Þá telur Viðskiptaráð mikilvægt að heimild ráðherra komi ekki í veg fyrir að ríkisaðilar geti tekið upp nýjar, hagkvæmar og skilvirkar tæknilausnir sem uppfylla málefnalegar kröfur. Því er mikilvægt að viðmiðin verði endurskoðuð með reglubundnum hætti í samstarfi við aðila á markaði í ljósi örrar þróunar á þessu sviði svo þau gangi ekki gegn markmiðum laganna og leiði til óskilvirkni, kostnaðarauka eða skertrar samkeppnishæfni.

Sameiginlegir innviðir

Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að ákvörðun um sameiginlega innviði skuli ekki tekin nema veigamikil rök standi til þess. Viðskiptaráð vill ítreka athugasemdir sem það koma á framfæri við fjármála- og efnahagsráðuneytið um mikilvægi þess að frumvarpið leiði ekki til aukinnar innhýsingar verkefna hjá ríkinu. Þó það sé ekki markmið frumvarpsins að rekstur upplýsingatæknikerfa ríkisins verði í heild sinni miðlægur kemur frumvarpið í núverandi mynd ekki í veg fyrir það.

Samkvæmt lögskýringargögnum er átt við upplýsingakerfi, gagnagrunna og aðra stafræna innviði sem nýtast í almennum rekstri ríkisaðila, svo sem kjarnaþjónustur Stafræns Íslands og staðlaðan skrifstofuhugbúnað, en ekki er um tæmandi talningu að ræða. Þessi upptalning er afar víðtæk, og jafnvel þótt gert sé ráð fyrir að veigamikil rök þurfi til að heimildin sé nýtt telur Viðskiptaráð þörf að afmarka ákvæðið betur. Það sama á má segja um ýmsar reglugerðarheimildir ráðherra sem geta haft gríðarleg áhrif á einkamarkaðinn vegna umsvifa hins opinbera og nauðsynlegt að skýrari viðmið og forsendur fylgi frumvarpinu þar sem framsal valds er umtalsvert.

Með 3. tölul. 3. mgr. 5. gr. er kveðið á um möguleika ráðherra til að veita öðrum en ríkisaðilum heimild til að nýta sameiginlega stafræna innviði ríkisins. Þó það geti verið þörf á því að veita einkaaðilum þessa heimild er hætt við að heimildin opni á að rekstur opinberra aðila í samkeppni við einkaaðila. Því er brýnt að hér stigið varlega til jarðar og að ákvæði samkeppnislaga gildi um slíka starfsemi, sbr. m.a. þær reglur sem fram koma í 11., 14. og 16. gr. samkeppnislaga.

Frumvarpið leiði ekki til aukinna umsvifa hins opinbera

Við uppbyggingu á sérhæfðri yfirsýn hjá hinu opinbera á sviði upplýsingatækni, líkt og hjá Umbru, er rétt að minna á að umsvif hins opinbera hafa mikil áhrif á starfsumhverfi og möguleika fyrirtækja til vaxtar. Mikill skortur er á sérhæfðu starfsfólki og er líklegra til árangurs að hið opinbera útvisti verkefnum í samvinnu við einkaaðila fremur en að keppast um takmarkaðan mannauð. Eins er mikilvægt að stjórnvöld afmarki betur hvað eigi að vera á þeirra höndum og gæti þess að ríkið sé ekki í starfsemi sem almennt samræmist ekki hlutverki þess og er í beinni samkeppni við fyrirtæki á almennum markaði.

Ráðið telur enn skorta á að frumvarpið kveði á skýran hátt um hagkvæmni þess að fela aðilum á samkeppnismarkaði fjölmarga þætti í upplýsingatækni ríkisins. Forsenda þess að markmið frumvarpsins um skilvirkni og hagkvæmni i rekstri nái fram að ganga er aðkoma einkaaðila. Því færi betur á að fjalla með skýrari hætti um aðkomu þeirra að upplýsingatæknimálum hjá hinu opinbera. Í þessu sambandi má einnig benda á að launakostnaður hins opinbera sem hlutfall af heildarútgjöldum er hvergi hærri innan OECD. [1] Það væri því glapræði að ætla hækka hlutfall þess kostnaðar enn frekar með því að færa verkefni til hins opinbera og fjölga ríkisstarfsmönnum á sviði upplýsingatækni.

Hið opinbera hefur áhrif á samkeppnishæfni íslenskra fyrirtækja

Íslensk fyrirtæki eiga í harðri samkeppni við alþjóðleg fyrirtæki og ef ríkið verður umsvifamikið á þessum markaði mun það draga úr samkeppnishæfni þeirra og tækifærum til að þróast og eflast á heimamarkaði sem um leið dregur úr getu þeirra til að vaxa á alþjóðavísu. Í frumvarpinu er vísað til erlendra fyrirmynda og þróunar erlendis. Mikilvægt er að frumvarpið sé í samræmi við það sem best þekkist erlendis og feli í ekki í sér óþarfar hömlur og skorður á högun upplýsingatækni hins opinbera.

Miðað við þær upplýsingar sem Viðskiptaráð hefur aflað sér felur tilhögun upplýsingamála hins opinbera á hinum Norðurlöndunum ekki í sér viðlíka inngrip og hér er lagt til að lögfesta. Þar er rauði þráðurinn að hið opinbera setji skýran ramma og sé stefnumarkandi en eftirláti einkaaðilum útfærslu og framkvæmd. Þar er einnig öllu jafna opinber stefna að meginreglan sé útvistun.

Ríkisaðilar verja 12-15 milljörðum króna í upplýsingatækni árlega og því ljóst að ef vel tekst til er hægt að spara umtalsverða fjármuni eða a.m.k. nýta umrædda fjármuni með hagkvæmari og skilvirkari hætti. Þessi fjárhæð gefur þó einnig tilefni til að ríkið gæti að þeim áhrifum sem innkaupastyrkur þess getur haft á markaðinn.

Viðskiptaráð telur að vel hafi tekist til við þá aðferðarfræði sem Stafrænt Ísland byggir á og að farsælt samstarf milli hins opinbera og einkaaðila hafi leitt til hagkvæmni og skilvirkni í upplýsingatæknimálum. Langsamlega flestir innviðir og þjónusta sem ríkið þarfnast er sambærileg þörfum fyrirtækja, því þarf að vera ljóst að ríkið ætli sér að nýta samkeppni og þróun einkaaðila. Fjöldi þjónustufyrirtækja geta boðið upp á þjónustu og hæfni til að mæta kröfum hins opinbera á þessu sviði með mun skilvirkari hætti, í fullu samræmi við meginmarkmið frumvarpsins.

Tillögur til útbóta

Viðskiptaráð telur frumvarpið fela í sér mikilvæg tækifæri til að bæta samhæfingu og skilvirkni í upplýsingatæknimálum ríkisins, en að mikilvægt sé að tryggja betur í frumvarpstexta að ekki sé stefnt að aukinni innvistun verkefna og að gætt sé að samkeppnissjónarmiðum við setningu viðmiða svo þau tryggi gagnsæi og jafnt aðgengi fyrirtækja þegar kemur að kaupum hins opinbera á upplýsingatækni. Þá sé tilefni til að skýra og takmarka betur valdsvið ráðherra svo lögbundið sé að viðmið séu sett í víðtæku samráði og þau séu endurskoðuð reglulega í ljósi hraðrar þróunar á markaði.

Ráðið ítrekar að áhersla á farsælt samstarfs stjórnvalda og aðila á markaði er forsenda þess að markmið frumvarpsins nái fram að ganga.

Umsögnina í heild sinni má lesa hér.