Engar tekjur og endalaus útgjöld? Greining á loforðum flokkanna

Samantekt: Samtök atvinnulífsins (SA) og Viðskiptaráð Íslands (VÍ) hafa tekið saman helstu breytingar á ríkisfjármálum sem stefnur stjórnmálaflokkanna fela í sér. Útgjaldaaukandi loforð eru margfalt fleiri en tekjuaukandi svo óskað var eftir upplýsingum frá flokkunum sjálfum um hvernig tekjur, gjöld og afkoma væru ef tiltekinn flokkur væri við völd. Þeir fjórir flokkar sem svöruðu erindinu, Píratar, Samfylking, Sjálfstæðisflokkur og Viðreisn, gera ráð fyrir allt frá lítillega auknum halla eða verulega bættri afkomu. Ef horft er fram hjá bættum efnahagsforsendum hjá Viðreisn og Pírötum gera allir flokkar nema Sjálfstæðisflokkur ráð fyrir auknum halla. SA og VÍ mátu stefnuskrár hinna flokkanna, eftir því sem hægt var að meta forsendur, sem felur í sér allt frá 45 til 55 ma.kr. aukningu í halla hjá Vinstri grænum yfir í 224 til 274 ma.kr. aukinn halla hjá Sósíalistaflokknum. Til samanburðar gerir fjármálaáætlun ráð fyrir að afkoma ríkissjóðs verði neikvæð um 320 ma.kr. í ár, eða 10,2% af landsframleiðslu og væri því um halla af stærðargráðunni 365 til 594 ma.kr. að ræða.

Hvers vegna?

Öflugt hagkerfi og traust velferðarkerfi byggist á trúverðugum ríkisfjármálum. Til að hægt sé að reka opinber kerfi með fyrirsjáanlegum og samfelldum hætti þurfa yfirvöld ítrekað að ná markmiðum sínum á tekju- og gjaldahlið. Mun auðveldara er fyrir frambjóðendur að lofa auknum útgjöldum en að fjármagna loforðin þegar á hólminn er komið.

Ef markmiðum í ríkisfjármálum er ekki náð getur það leitt til þess að forgangsröðun breytist, halli aukist og mikilvægri þjónustu verði stefnt í hættu. Ef bilið er brúað með aukinni og ósjálfbærri lántöku eykst fjármögnunarkostnaður, sem skilur minni fjármuni eftir til grunnþjónustu, og lánakjör geta farið versnandi. Slík þróun grefur undan trausti almennings og lánveitenda. Að auki er mikilvægt að ríkisfjármálastefnan sé ekki þensluhvetjandi á uppgangstímum og kyndi þannig undir verðbólgu sem leitt getur til vaxtahækkana. Þetta á sérstaklega vel við nú um stundir þegar viðspyrna er hafin eftir að ríkið hefur stutt myndarlega við hagkerfið.

Það er síendurtekið þema að kjósendur verði fyrir vonbrigðum fljótlega í kjölfar ríkisstjórnaskipta. Að hluta gæti þetta skýrst af erfiðleikum flokkanna við að standa við loforð sín þegar á hólminn er komið. Þarf þá að horfast í augu við svigrúm í ríkisfjármálum og málamiðlanir vegna ólíkra sjónarmiða innan ríkisstjórnarinnar.

Fjöldi loforða

Við tókum saman loforð flokkanna sem fólu í sér annars vegar aukin útgjöld og samdrátt tekna og hins vegar aukna hagræðingu og auknar tekjur. Alls eru þau 340 talsins en mikill meirihluti þeirra er til þess fallinn að auka útgjöld og minnka tekjur. Aðeins 56 þeirra hafa jákvæð áhrif á afkomu, þ.e. draga úr útgjöldum eða auka tekjur. Fjöldi útgjalda- og tekjuloforða er mismunandi eftir flokkum sem gefur einnig vísbendingu um að umfang einstaka loforða sé afar misjafnt (mynd 3).

Helstu niðurstöður greiningar á ríkisfjármálum

Auðveldast er að nota fjárlög 2021 sem grunnforsendu þegar metið er hvernig stefna mismunandi flokka mun hafa áhrif á afkomu ríkissjóðs komist þeir til valda. Send var beiðni til allra flokka sem bjóða fram í öllum kjördæmum þar sem þeir voru beðnir um að meta áhrif eigin loforða og þeim bent á ríkisfjármálalíkan Viðskiptaráðs þar sem hnika má öllum helstu útgjalda- og tekjuliðum ríkisins með einföldum hætti. Tilgangurinn var fyrst og fremst að sjá umfang loforðanna og forgangsröðun flokkanna. Einungis Píratar, Samfylking, Sjálfstæðisflokkur og Viðreisn svöruðu beiðninni.

Helstu niðurstöður má sjá á mynd 4. Í þessu samhengi má nefna að fjármálaáætlun gerir ráð fyrir 320 ma.kr. halla af ríkissjóði í ár. Mikilvægt er að hafa í huga að samanburður er takmarkaður nema í þeim tilfellum þar sem ríkisfjármál voru alfarið áætluð af SA og VÍ út frá stefnuskrám. Þeir flokkar sem skiluðu áætlunum eru ekki að fullu samanburðarhæfir af tvennum ástæðum. Í fyrsta lagi því Píratar gera ráð fyrir bættum efnahagsforsendum, eða svo bættum að það sem í fyrstu virðist aukinn halli verður stóraukinn afgangur, annars vegar vegna aukinna skatttekna vegna umsvifa og hins vegar minni útgjalda vegna atvinnuleysis. Einnig gerir Viðreisn ráð fyrir bættum forsendum en þó á umtalsvert minni skala en Píratar en í báðum tilfellum hefur verið horft fram hjá þeim svo að áætlanir séu samanburðarhæfar. Í öðru lagi er ljóst að þeir flokkar sem svöruðu beiðninni hafa fleira á stefnuskránni en það sem kemur fram í svarinu sem flækir samanburð þeirra við þá flokka sem sendu ekki áætlanir.

Ekki allar skatt- og útgjaldabreytingar eru skapaðar eins

Mikilvægt er að halda því til haga að hér er ekki á ferðinni spádómur um ríkisfjármál eða tæmandi lýsing á hvernig flokkarnir hyggjast haga ríkisfjármálum. Til þess þyrfti ítarlegri gögn. Einnig þyrfti að taka tillit til heildaráhrifa breytinga. Til dæmis geta innviðafjárfestingar aukið hagvaxtargetu og framtíðarskatttekjur, en áhrif aukinna rekstrargjalda á hagvaxtargetu eru önnur og almennt minni. Einnig eru áhrif skattbreytinga ólík. Þannig þarf vel útfærð skattalækkun ekki að draga úr tekjum ríkissjóðs ef umsvif aukast á móti vegna lækkunarinnar. Á hinn bóginn geta skattahækkanir haft öfug áhrif og ekki skilað tilætluðum árangri. Hér er ekki gert ráð fyrir slíkum áhrifum og því má líta á skattbreytingar sem efri mörk áhrifa.

Þeir flokkar sem skiluðu eigin niðurstöðum (í stafrófsröð)

Píratar

Píratar skiluðu ítarlegum niðurstöðum í Grid-líkani Viðskiptaráðs og voru eini flokkurinn sem gerði það. Heildarniðurstaðan er hér á mynd 5 og sjá má talsverðan bata í ríkisfjármálunum. Hér er samanburðurinn við aðra flokka þó takmarkaður því Píratar gerðu ráð fyrir verulega bættum efnahagsforsendum sem m.a. skilar sér í 28% hækkun tekna af virðisaukaskatti, 9% hækkun tekna af tekjuskatti einstaklinga og 30% samdrætti útgjalda vinnumarkaðsmála vegna minna atvinnuleysis. Til þess að bæta samanburð við aðra má hér líka sjá hvernig fjárlögin myndu breytast ef ekki er gert ráð fyrir þessum bættu efnahagsforsendum. Varast skal þó að túlka þá 43 ma.kr. rýrnun á afkomu sem það felur í sér þar sem ætla má að lakari efnahagsforsendur myndu breyta öllu matinu. Það endurspeglar þó aukna slökun á aðhaldi í ríkisfjármálum, sem getur kynt undir verðbólgu og aukið líkur á vaxtahækkunum Seðlabankans. Enn fremur má benda á að enginn flokkur leggur til fleiri tillögur um útgjaldaaukningu, í hlutfalli við tekjuaukningu, en Píratar.

Samfylkingin

Samfylkingin skilaði skriflegu svari um ríkisfjármálin. Þar er t.d. gert ráð fyrir eignaskatti og hækkun veiðigjalda á tekjuhlið en auknum stofnframlögum almennra íbúða, hækkun barnabóta og hækkun lífeyris á útgjaldahlið. Niðurstaðan sést hér fyrir neðan (mynd 6) en útgjöld aukast meira en tekjur svo niðurstaðan er 13 ma.kr. meiri halli. Taka skal fram að í stefnu flokksins eru margar aðrar tillögur sem eru yfirleitt til þess fallnar að auka útgjöld eða draga úr tekjum, eins og að létta álögur á lítil fyrirtæki, þjóðarátak í geðheilbrigðisþjónustu, hækkun grunnframfærslu námsmanna og aukin framlög til rannsóknar- og vísindasjóða. Í svarinu var ekki gert ráð fyrir útgjöldum og öðrum breytingum vegna þessara málaflokka, í það minnsta í bráð.

Sjálfstæðisflokkurinn

Sjálfstæðisflokkurinn hefur setið í ríkisstjórn frá 2013 og haft fjármálaráðuneytið sl. fjögur ár svo ekki kemur á óvart að í svörum frá flokknum er gert ráð fyrir að fylgja forsendum fjármálaáætlunar. Þannig er ekki gert ráð fyrir breytingum á tekjum eða gjöldum. Líkt og í tilfelli Samfylkingarinnar leggur flokkurinn hins vegar til skattalækkanir og nokkrar aðgerðir sem gætu aukið útgjöld sem gera verður ráð fyrir að muni rúmast innan þess ramma, ráðist af efnahagsforendum eða komi til framkvæmdar með tíð og tíma.

Viðreisn

Viðreisn svaraði erindinu fyrst til bráðabirgða þar sem fram kom að ekki yrði ráðist í skattahækkanir eða skuldaaukningu. Á sunnudag kynnti flokkurinn svo nánari tillögur opinberlega þar sem niðurstaðan er sú að afkoma batnar um 8 ma.kr. á ári á meðan tekjur og gjöld aukast nokkuð (mynd 8). Auknar tekjur má rekja til kolefnisgjalda, sölu aflaheimilda og hagvaxtar á meðan útgjöld aukast einkum til heilbrigðis-, velferðar- og umhverfismála. Einnig er gert ráð fyrir verulegum vaxtalækkunum á skuldum ríkissjóðs, eða tæplega 9 ma.kr. á ári. Líkt og í tilfelli Pírata er matið birt án áhrifa hagvaxtar á tekjur en þá rýrnar afkoman um 6 ma.kr. Viðreisn birti áætlanir sínar fyrir kjörtímabilið í heild sem er enn fremur frábrugðið öðrum flokkum og gerir samanburð erfiðari.

Þeir flokkar sem skiluðu engum niðurstöðum (í stafrófsröð)

Gerð var tilraun til lauslegs kostnaðarmats á stefnu flokkanna sem ekki skiluðu inn niðurstöðum. Framsetning og orðalag stefnuskráa er mjög mismunandi og stefnan í einstökum málum oft óljós. Í sumum tilvikum er hægt að áætla kostnað gróflega með fyrirliggjandi opinberum gögnum og er það gert eftir fremsta megni. Í þeim tilvikum sem fyrirætlanir er ekki hægt að meta er yfirleitt miðað við 2%, 5%, 10% og 15% breytingar, allt eftir eðli loforða og hversu sterkt er tekið til orða. Í ljósi þessarar óvissu eru fyrirætlanir þessara flokka um ríkisfjármál birtar á ákveðnu bili. Vart þarf að taka fram að betra hefði verið ef flokkarnir sjálfir hefðu áætlað áhrif sinnar stefnu á ríkisfjármálin.

Flokkur fólksins

Flokkur fólksins er heilt yfir með fá en umfangsmikil stefnumál. Stefnt er að hækkun skattleysismarka upp í 350.000 krónur á mánuði en á móti kemur að þau gera einnig ráð fyrir að persónuafslátturinn fjari út eftir sveigðum ferli. Þannig yrði skattbyrðin færð af þeim tekjulægri og yfir á þá tekjuhærri. Ætla má að þetta lækki tekjuskatt um rúmlega 40 ma.kr. Flokkurinn stefnir einnig að því að skattleggja iðgjöld lífeyrissjóða en ekki útgreiðslur líkt og í dag, sem færir tekjur um tugi milljarða króna fram í tíma og á milli kynslóða. Þá virðist verulega eiga að gefa í í málefnum aldraðra og öryrkja og að einhverju leyti í heilbrigðismálum. Útgjöld í heild hækka þó minna en mætti ætla vegna þess að flokkurinn hyggst draga úr „hvers konar óþarfa útgjöldum ríkissjóðs“. Niðurstaðan er eigi að síður sú að afkoman verður 40 til 49 milljörðum króna rýrari (mynd 9).

Framsóknarflokkur

Framsóknarflokkurinn hefur sett stefnu um fjölda mála fyrir komandi kosningar. Flestar þeirra eru útgjaldaaukandi og einkum á sviðum heilbrigðismála og aldraðra og öryrkja. Tillögurnar eru fjölbreyttar á þessum sviðum en í sumum tilfellum er notast er við hugtök eins og „þjóðarátak“ sem ætla má að feli í sér talsverð útgjöld. Einnig vega til dæmis aukin útgjöld til samgangna og stuðningur við frístund barna þungt. Á tekjuhlið er lítið um tillögur en þar ber hæst að færa skattbyrði frá litlum fyrirtækjum til þeirra stærri og að tekið verði upp þrepaskipt tryggingagjald en gert er ráð fyrir að sú aðgerð sé tekjuhlutlaus. Heildaráhrif af þeim tillögum eru háð mikilli óvissu en gætu dregið úr tekjum ríkisins um nokkra milljarða króna. Samanlagt er áætlað að afkoma ríkissjóðs rýrni um 53 til 64 ma.kr. (mynd 10).

Frjálslyndi lýðræðisflokkurinn

Frjálslyndi lýðræðisflokkurinn setur fram afar fjölbreytt stefnumál fyrir komandi kosningar. Í útgjöldum kennir ýmissa grasa. Þar vega málefni aldraðra og öryrkja þungt, einkum vegna afnáms skerðinga. Þó útgjaldaukning vegi þyngra virðist stefnt á lækkun útgjalda, t.d. í utanríkismálum. Þá er gert ráð fyrir að öll störf ríkisins verði án staðsetningar sem gæti dregið úr kostnaði auk þess sem hagræða á almennt í ríkisrekstrinum. Á tekjuhlið má finna skattalækkanir á t.d. fjármagn og lækkun virðisaukaskatts. Það sem vegur þyngst er hækkun skattleysismarka sem þýðir að tekjuskattur dregst saman um meira en 100 ma.kr. Allt þetta leiðir til þess að afkoman rýrnar um 204 til 250 ma.kr. sem þýðir að halli ríkissjóðs yrði hátt í tvöfalt meiri en reiknað er með í ár (mynd 11).

Miðflokkurinn

Miðflokkurinn leggur áherslu á ýmis málefni sem almennt auka útgjöld eða draga úr tekjum. Á útgjaldahlið vega tillögur í heilbrigðisþjónustu nokkuð þungt ásamt áætlun um að greiða hverjum fullorðnum Íslendingi 100.000 krónur úr ríkissjóði, sem kostar nærri 29 ma.kr. Fjármagna skal slíkt með arðgreiðslum, losunarheimildum og veiðigjöldum sem ekki fæst séð að muni hækka með sama hætti. Fjölmargar tillögur snúa að málaflokki aldraðra og öryrkja og þó stærðargráðan sé óljós má af stefnuskrá dæma að hún sé efalítið stór. Á tekjuhlið má finna skattalækkanir, einkum sem beinast að þeim byggðum sem mæta hindrunum eða búa við skerta þjónustu. Samanlagt er því um að ræða rýrnum afkomu ríkissjóð sem nemur 136 til 166 milljörðum króna (mynd 12).

Sósíalistaflokkurinn

Sósíalistaflokkurinn hefur lagt fram fjölbreyttar tillögur. Á útgjaldahlið má merkja fyrirætlanir um hækkun útgjalda í mörgum málaflokkum. Tillögur í heilbrigðisþjónustu miða einkum að gjaldfrelsi og gætu hlaupið á tugum milljarða króna. Það sem hins vegar vegur langþyngst eru húsnæðismál. Í fyrsta lagi eru áætlanir um að byggja upp 3.000 íbúðir á ári. Gefið hefur verið upp að horft sé til meðalstærðarinnar 70 fermetra. Sé miðað við Reiknilíkan Hannarr, sem tekur tillit til ýmis kostnaðar sem ekki er tekið tillit í byggingarvísitölu Hagstofunnar, er um að ræða 85 ma.kr. á ári. Í öðru lagi er lagt til að húsnæðiskostnaður sé í engum tilfellum yfir 25% af útgjöldum heimila með hjálp bóta. Vægi húsnæðis í neyslu landsmanna er hins vegar að meðaltali hærra, eða 26%, svo kostnaður við slíkt er upp á marga tugi milljarða króna á ári. Á tekjuhlið má finna fjölmargar skattahækkanir sem gætu samtals skilað nokkrum tugum milljarða króna í tekjur. Hins vegar er gert ráð fyrir verulegum skattalækkunum hjá millitekjuhópum og algjöru skattfrelsi við lægstu laun svo niðurstaðan er að tekjur aukast lítið. Samandregið er afkoman 224 til 274 ma.kr. lakari en annars hefði orðið (mynd 13). Lauslega má því áætla að árleg lántökuþörf ríkissjóðs tvöfaldist.

Vinstri græn

Vinstri græn leggja til margar aðgerðir sem eru til þess fallnar að auka útgjöld en þó virðist sem það sé í fremur litlum skrefum miðað við ýmsa aðra flokka þar sem orðalag er tiltölulega almennt. Stærstu málaflokkar ríkisins vega þungt í tillögunum, eins og menntamál, heilbrigðismál og málefni aldraðra og öryrkja, sem skýrir að mestu talsverða aukningu útgjalda. Einnig er fyrirhugað að bæta í barnabótakerfið. Á tekjuhlið er helst að finna fyrirætlanir um þrepaskiptan fjármagnstekjuskatt og því gert ráð fyrir lítilsháttar tekjuaukningu. Niðurstaðan er því 45 til 55 ma.kr. aukinn halli á ríkissjóði (mynd 14).