Hæpnar forsendur og ósjálfbær útgjaldavöxtur

12. október 2022

Umsögn Viðskiptaráðs um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2023

Tenglar

Viðskiptaráð Íslands hefur tekið til umsagnar fjárlög fyrir árið 2023, 1. mál.

Samantekt

Grunnforsendur að baki fjárlagafrumvarpi eru umdeilanlegar og háðar töluverðri óvissu. Beita þarf meiri varúð en gert er í frumvarpinu
- Ólíklegt er að forsendur verðbólguspár þessa árs gangi eftir
Aðhald skortir. Ófyrirséðum tekjuauka ríkissjóðs er varið í aukin útgjöld
Ekki stendur til að vinda ofan af tímabundnum útgjaldaauka vegna áhrifa heimsfaraldurs
Frumvarpið hvetur til óhóflegrar þenslu á tímum verðbólgu og hás vaxtastigs og vinnur þannig gegn peningastefnu Seðlabankans
- Boðaður útgjaldavöxtur er líklegur til að hafa neikvæð áhrif á vinnumarkað, þrótt atvinnulífs og kaupmátt
- Vextir af stórum hluta íbúðalána koma til endurskoðunar á næstu þremur árum
Gert er ráð fyrir mikilli skuldasöfnun og auknum vaxtagreiðslum ríkissjóðs
Áformað er að hækka skatta og lítil áhersla er lögð á lægri álögur á móti
Lítil áhersla er lögð á að nýta betur opinbert fé
- Ekki er að sjá að mælanlegur árangur hafi náðst í bættum ríkisrekstri samhliða aukinni áherslu á stafræna þjónustu
Tillögur Viðskiptaráðs má finna aftast í umsögninni

Hæpnar forsendur

Til að byrja með er rétt að fjalla um grunnforsendur frumvarpsins. Spár um hagvöxt eru þannig talsvert bjartsýnni en í samanburðarríkjum. Það er engum blöðum um það að fletta að þróun markaða á alþjóðavísu mun hafa mikið um það að segja hvernig efnahagslífi Íslendinga reiðir af. Þjóðin er háð mörkuðum fyrir sjávarafurðir, ál og ferðaþjónustu.

Það þarf lítið út af að bregða til þess að atvinnuvegir Íslendinga verði fyrir miklum skakkaföllum, t.d. vegna áhrifa af orkukreppu í Evrópu á eftirspurn eftir útflutningsafurðum þjóðarinnar. Alþjóðabankinn og OECD hafa varað við efnahagslegum samdrætti á heimsvísu, sem ber að taka alvarlega. Enginn er eyland, þótt eyja sé.

Vitanlega þarf fjármálastefna að miða við einhverjar spár, en Viðskiptaráð telur viðvarandi útgjaldavöxt og skuldasöfnun mjög varhugaverða á tímum mikillar óvissu, á grunni fyrirliggjandi spáa. Nánari umfjöllun um áformuð útgjöld og skuldir ríkissjóðs samkvæmt frumvarpi má finna neðar.

Þá er í frumvarpinu ýmist gert ráð fyrir 7,5% eða 7,7% verðbólgu á þessu ári, með vísan til spáa Hagstofunnar, sbr. áskilnað 2. mgr. 14. gr. laga um opinber fjármál nr. 123/2015. Þessi forsenda mun fyrirsjáanlega ekki standast. Til þess að úr rættist þyrfti nær engin verðbólga að vera það sem eftir lifir árs. Til samanburðar gerir nýjasta spá Seðlabanka ráð fyrir 8,8% verðbólgu á árinu.

Fögur fyrirheit um aðhald

Í upphafskafla greinargerðar, þar sem fjallað er um helstu áherslur frumvarpsins, segir að forgangsraðað sé í þágu ábyrgðar í ríkisfjármálum svo tryggja megi hagsæld til framtíðar. Það sé gert í kjölfar gríðarmikillar útgjaldaaukningar samhliða skattalækkunum undanfarin ár. Viðskiptaráð tekur undir þessar áherslur. Það er einnig góðra gjalda vert að ekki sé farið í grafgötur með það að opinber útgjöld hafa vaxið mjög hratt.

Í beinu framhaldi er fjallað um áherslu á aðhald. Þar eru taldar til aðhaldsaðgerðir og tiltekin varanleg lækkun á ferðakostnaði ríkisins, frestun á tilteknum útgjöldum til 2024, lækkun framlaga til stjórnmálaflokka o.fl. Í samhengi við umfjöllun í greinargerð um hratt vaxandi útgjöld og nauðsyn aðhalds í verðbólguumhverfi mætti ætla að umræddar aðhaldsaðgerðir væru eitthvað sem hönd á festi. Svo er ekki.

Eru að koma kosningar?

Staðreyndin er sú að eitt megineinkenni frumvarpsins er skortur á aðhaldi. Þannig er gert ráð fyrir því að útgjöld aukist um 78,5 ma. kr. á milli ára og nemi um 1.296 ma. kr. á næsta ári. Af 366 fjárlagaliðum eru 75 hækkaðir umfram verðbólguspá Hagstofu (7,5%) og 62 ef miðað er við spá Seðlabanka (8,8%).

Þá eru hins vegar ekki öll kurl komin til grafar, þar sem 43 ma. kr., sem er um 27 ma. kr. meira en árið 2022, verður veitt í „almennan varasjóð“ á næsta ári. Gert er ráð fyrir að úr þessum lið renni fjármagn til málefna og stofnana eftir því hverjar niðurstöður kjaraviðræðna á opinbera markaðnum verða á næsta ári. Það er því viðbúið að fleiri fjárlagaliðir en að framan greinir hækki umfram verðbólguspár.

Auk þess virðist stór hluti þeirra liða sem lækka skýrast af sjálfvirkum sveiflujöfnurum, en þeir liðir dragast saman í uppsveiflu. Dæmi um slíkt eru útgjöld til atvinnuleysistryggingasjóðs sem dragast saman um tæpa 16 ma. kr. á milli ára, eða um alls 52%.

Lægri útgjöld vegna minnkandi atvinnuleysis duga ekki til að draga úr útgjöldum. Í greinargerðinni kemur fram að undanskildir liðir frá rammagjöldum, aðrir en vaxtagjöld, lækka um 11,6 ma. kr. á milli ára. Skýrist lækkunin mest vegna lægri útgjalda vegna atvinnuleysis. Hér virðist sem svo að lægri útgjöldum í einum flokki sé mætt með aukningu í öðrum, og gott betur.

Í þessu samhengi er vert að taka fram að tekjur ríkissjóðs verða miklum mun meiri á þessu ári en gert hafði verið ráð fyrir. Sú hækkun nemur 80 ma. kr. og má segja að þeim búdrýgindum sé nær öllum velt í aukin ríkisútgjöld á næsta ári, en ekki til að stemma stigu við skuldaukningu eða til að lækka skuldir.

Það veldur sérstökum áhyggjum að ekki standi til að vinda ofan af útgjaldaauka sem gripið var til við mikla efnahagslega óvissu í kjölfar heimsfaraldurs. Þau útgjöld voru kynnt sem tímabundnar ráðstafanir við sérstakar aðstæður. Þar sannast hið fornkveðna, að ekkert er eins varanlegt og tímabundnar aðgerðir hins opinbera.

Þá fara vaxtagjöld ríkissjóðs hækkandi, þrátt fyrir kröftugan vöxt efnahagslífsins.

Röng forgangsröðun

Það er ekkert launungarmál að hagkerfið kemur mun betur undan heimsfaraldri en flestir þorðu að vona. Það má færa rök fyrir því að það sé að hluta til stjórnvöldum að þakka, sem stigu inn í fordæmalausar aðstæður og veittu m.a. mótspyrnu gegn samdrætti í atvinnulífinu með ýmsum sértækum úrræðum.

Þegar birtir til er öllu mikilvægara að dregið verði úr umsvifum hins opinbera, ekki síst ríkisrekstri. Það stendur hins vegar ekki til. Samkvæmt bráðabirgðatölum þjóðhagsreikninga var 6,8% hagvöxtur á fyrri hluta þessa árs og því með öllu óskiljanlegt hvers vegna ekki sé stigið á bremsuna af meiri krafti. Þá er rétt að benda á að þrýstingur á opinber útgjöld mun síst minnka samhliða breyttri aldurssamsetningu þjóðarinnar, eins og hefur oft verið bent á á undanförnum árum.

Rammasett útgjöld eru þannig aukin um tæplega 2% á föstu verðlagi milli fjárlaga 2022 og fyrirliggjandi frumvarps. Athygli er vakin á því að „aðhaldið“ í ríkjandi hallarekstri er til þess fallið að þenja hagkerfið áfram, þó svo áhrifin fari dvínandi. Þensluáhrif eru greinileg á mælikvarða hagsveifluleiðrétts frumjafnaðar, sem má sjá á myndinni að neðan. Slaki í ríkisfjármálum verður enn töluverður árið 2023.

Þessi mikli slaki á ríkisfjármálum sést líka í því að framleiðsluspennan á næsta ári, þ.e. hversu mikið hagkerfið framleiðir í hlutfalli við undirliggjandi framleiðslugetu, verður ekki langt frá þeirri spennu sem ríkti árið 2017, eða -2%. Á sama tíma verður uppsöfnuð breyting hagsveifluleiðrétts frumjafnaðar frá árinu 2017 neikvæð um 5% af VLF.

Vatn og bensín til skiptis

Verðbólgan er eins og eldur sem brennir hvað sem hún snertir. Þessar eldglærur hafa læst sig í húsi okkar, hagkerfinu. Til mikillar mildi eru tvær vaskar sveitir mættar á vettvang til þess að bjóða fram aðstoð sína. Annars vegar er þar Seðlabankinn, hlaðinn tækjum og tólum til berjast við eldinn.

Hins vegar eru það fulltrúar ríkissjóðs. Þeir segjast líka vilja hjálpa. Í stað brunaslöngu eru þeir með bensínbrúsa. Í kapp hver við annan sprauta bjargvættirnir á víxl vatni og bensíni yfir eldinn. Eins og gefur að skilja gengur erfiðlega að slökkva hann. Á meðan stöndum við hjá og horfum á húsið brenna.

Á næstu misserum verður tekist á um kjarasamninga. Eitt helsta áherslumál þeirra verður hvernig hægt sé að vernda kaupmátt í árferði verðbólgu og hárra vaxta. Í greinargerð er fjallað sérstaklega um áhrif ríkisfjármála á þessa þætti:

„Í ljósi hættunnar á aukinni verðbólgu og hækkandi vaxtastigi er aukið aðhald stórt hagsmunamál fyrir heimili og fyrirtæki og mikilvægt að ríkisfjármálin gangi í takt með peningamálastefnunni. Fjárlagafrumvarpið endurspeglar þessa stefnumörkun.“ - bls. 106

Í fundargerð peningastefnunefndar frá ágúst 2022 segir:

„Nefndin ræddi að líklegt væri að herða þyrfti taumhald peningastefnunnar enn frekar til að tryggja að verðbólga hjaðni í markmið innan ásættanlegs tíma. Peningastefnan myndi á næstunni ráðast af þróun efnahagsumsvifa, verðbólgu og verðbólguvæntinga. Ákvarðanir í atvinnulífi, á vinnumarkaði og í ríkisfjármálum myndu skipta miklu um hversu hátt vextir þyrftu að fara.“

Í kynningu Ásgeirs Jónssonar á yfirlýsingu peningastefnunefndar sem haldinn var í vikunni vegna 25 punkta hækkunar stýrivaxta mátti merkja töluverð vonbrigði Ásgeirs í garð ríkisfjármálanna. Ásgeir sagði:

„Það liggur fyrir að ríkisstjórnin tók á sig miklar byrðar í faraldrinum og tók á sig áfallið af heimilunum að miklu leyti. Það er erfitt að vinda því til baka. Við hefðum viljað sjá meira aðhald, en fjárlögin eru þó jákvæð að mörgu leyti.“

Síðar í kynningunni sagði Ásgeir jafnframt:

„Að einhverju leyti er hemill á útgjöld og á sama tíma er tekjubati hjá ríkinu vegna aukinna efnahagsumsvifa. Við hefðum þó viljað sjá þessa covid-innspýtingu ganga hraðar niður, en þetta er í rétta átt.“

Þar að auki varpaði hann fram spurningu til aðila vinnumarkaðarins og ríkisfjármálanna og sagði:

„Seðlabankinn er búinn að ná árangri, við höfum hækkað vexti og áhrifin eru komin fram. Ætla aðrir að taka við boltanum? Ætlar vinnumarkaður, ríkisfjármálin og atvinnulífið að taka við boltanum af okkur?“

Það má öllum ljóst vera af þessum orðum að ákvarðanir peningastefnunefndar munu ekki síst ráðast af þróun ríkisfjármála.

Það er viðbúið að áhrifin smitist yfir í deilur á vinnumarkaði, kaupmátt og getu atvinnulífsins til fjárfestinga og verðmætasköpunar. Samkvæmt nýrri skýrslu Samtaka iðnaðarins telja þrír af hverjum fjórum stjórnendum fyrirtækja lækkun fjármagnskostnaðar skipta miklu máli fyrir reksturinn. Í þeim efnum skiptir vaxtastig öllu máli.

Í þessu samhengi er einnig rétt að benda á að mikil óvissa ríkir um ytri áhrifaþætti sem hafa mikla þýðingu fyrir innlenda verðbólgu og vaxtastig. Það er því enn meiri ástæða til að sýna varkárni og leggja meiri áherslu á aðhald og samspil ríkisfjármála við peningastefnu en ella.

Auk þessa er rétt að benda sérstaklega á áhrif hás vaxtastigs á fasteignaeigendur. Myndin sýnir að útistandandi óverðtryggð íbúðalán sem koma til vaxtaendurskoðunar á árunum 2023 og 2024 nema um 340 ma.kr., þar af tæpir 190 ma.kr. á seinni helmingi árs 2024. Þessi lán voru veitt á töluvert betri kjörum en bjóðast í dag. Ef ekki verður vel haldið á spöðunum er hætt við því að greiðslubyrði lána muni að öðru óbreyttu hækka þegar kemur að vaxtaendurskoðun. Það er því sérstakt kappsmál fyrir þennan hóp lántaka að fjármálastefna muni ekki leiða til hærri vaxta en ella.

Að öllu virtu er það mat Viðskiptaráðs að best sé að geyma bensínbrúsann heima.

Vandinn sendur til framtíðar

Mikill útgjaldavöxtur og aðhaldsleysi birtist ekki einungis í þensluáhrifum og tímabundnum hallarekstri, heldur einnig aukinni skuldasöfnun og hækkandi vaxtagjöldum ríkissjóðs.

Skuldir ríkissjóðs munu þannig fyrirsjáanlega aukast um tæpa 60 ma. kr. á milli þessa árs og næsta. Frá 2019 mun skuldasöfnun nema um 700 ma. kr. til ársins 2023. Nokkuð bjartsýnar hagvaxtarspár næstu ára gera það að verkum að skuldir sem hlutfall af VLF hækka þó ekki nema um 11 prósentustig frá 2019 til loka árs 2025. En skjótt skipast veður í lofti og eins og dæmin sanna þá má lítið út af bregða til að þessar spár verði haldlausar.

Sé sjónum beint að tímabilinu fyrir innreið farsóttarinnar, sem eftirminnilega leiddi af sér aukin útgjöld ríkissjóðs, má merkja töluverðan vöxt í heildarútgjöldum frá þeim tíma til ársins 2023. Heildarútgjöldin munu skv. fjárlagafrumvarpinu aukast um 10% á föstu verðlagi milli fjárlaga frá árinu 2020-2023. Að teknu tilliti til mannfjölda nemur vöxturinn á mann um 1,1%. Í árferði mikillar verðbólgu og spennu vekur sérstaka athygli að útgjöldin skulu vaxa með þessum hætti. Sér í lagi þegar tekjur ríkissjóðs á mann munu koma til með að dragast saman um tæp 9% á sama tímabili. Það er öllum ljóst að aukið misræmi í tekjuöflun og útgjöldum gerir ríkisreksturinn ósjálfbærari.

Afleiðing mikillar skuldasöfnunar ríkisins er töluverð hækkun vaxtagjalda eins og sjá má á myndinni hér að ofan sem sýnir þróun vaxtagjalda á rekstrargrunni. Vaxtagjöldin á næsta ári eru tæpum 14 ma. kr. hærri en í fjárlögum ársins 2022 og verða um 81 ma. kr. á þjóðhagsgrunni. Gjöldin koma til með að vaxa út tímabilið og verða um 12% hærri á árinu 2025 en gert er ráð fyrir á þessu ári. Hér ber þó að taka fram að lánskjör ríkisins þegar fram í sækir munu hafa áhrif á þetta, hvort sem er til hækkunar eða lækkunar.

Skattar áfram hækkaðir

Í frumvarpinu kemur fram að auknar tekjur ríkissjóðs megi fyrst og fremst rekja til hagstæðari efnahagsþróunar og fyrirhugaðra aðgerða stjórnvalda á tekjuhlið ríkisfjármálanna sem miða að því að draga úr þenslu og verðbólgu. Heildartekjur ríkissjóðs eru áætlaðar 1.117 ma. kr. sem samsvarar um 28,9% af landsframleiðslu.

Um 40% af verðmætasköpun hagkerfisins rennur til hins opinbera í formi skatta og gjalda. Það veldur því miklum vonbrigðum að engin áhersla sé lögð á lægri álögur, sem kæmu til móts við kaupmáttarrýrnun almennings og versnandi lánskjör fyrirtækja. Þess í stað gerir s.k. bandormur ráð fyrir að 35 skatta- og gjaldaliðir hækki, fjórum nýjum verði bætt við en í þremur tilfellum verði þeir lækkaðir.

Þannig er t.d. áformað að hækka skatta á rafmagnsbíla, áfengi og tóbak, hækka álögur í fríhafnarverslun og nefskatt. Þá er gert ráð fyrir því að tekið verði upp sérstakt gjald á varaflugvelli með frumvarpi þess efnis á haustþingi þessa árs.

Hvað hækkun áfengis- og tóbaksgjalds í fríhafnarverslun snertir er reiknað með um 700 m. kr. tekjuauka fyrir ríkissjóð. Viðskiptaráð telur mjög hæpið að tekjur ríkissjóðs Íslands muni aukast sem nokkru nemur vegna þessa. Verð á mörgum vörutegundum í þessum flokkum mun að óbreyttu verða umtalsvert hærra en í fríhafnarverslunum erlendis. Neytendur munu að öllum líkindum bregðast við þessum hækkunum og verslun með áfengi- og tóbak í fríhafnarverslunum mun því sennilega flytjast úr landi í auknum mæli.

Hvað tekjuöflun af ferðaþjónustu varðar kallar Viðskiptaráð eftir því að gætt verði sérstaklega að samkeppnishæfni greinarinnar, sem er einn af undirstöðuatvinnuvegum þjóðarinnar. Í þeim efnum væri æskilegt að álögur tryggðu viðunandi og eðlilega tekjuöflun samhliða því að stuðla að bættri álagsdreifingu. Með þeim hætti er líklegra að greinin fái áfram að vaxa og dafna samhliða því að fjárfesting og innviðir nýtist betur en ella landið um kring. Að þessu leyti telur Viðskiparáð áformaðar skattahækkanir á áfengi- og tóbak skammsýnar.

Augljós tækifæri til skattalækkana

Skattgreiðslur og önnur opinber gjöld eru drjúgur hluti af útgjöldum heimila og fyrirtækja á Íslandi. Þau hafa áhrif á rekstrarforsendur fyrirtækjanna og getu þeirra til að ráðast í ný verkefni og fjárfestingar. Í tilvitnaðri skýrslu SI kemur fram að 81% stjórnenda íslenskra fyrirtækja telji lækkun tryggingagjalds skipta miklu máli fyrir rekstur þeirra.

Tryggingagjaldið hefur augljós áhrif á ákvarðanir atvinnurekenda um ráðningu og launakjör starfsfólks. Viðskiptaráði þykir blasa við að tryggingagjaldið ætti að lækka sem hluti af lausn í kjaraviðræðum.

Þá er vert að benda á að fasteignagjöld hafa hækkað úr öllu hófi á undanförnum árum. Fasteignagjöld eru þess eðlis að þau taka ekki mið af tekjum sem myndast við notkun skattstofnsins, þ.e. fasteignanna sjálfra. Í téðri skýrslu SI kemur fram að 64% stjórnenda fyrirtækja telji lækkun gjalda á atvinnuhúsnæði hafi mikla þýðingu fyrir rekstur fyrirtækja. Viðskiptaráð leggur til að forsendum fasteignagjalda á atvinnuhúsnæði verði breytt til lækkunar við afgreiðslu fjárlagafrumvarpsins.

Er ekkert að frétta í ríkisrekstrinum?

Megináhersla fjárlagafrumvarps er á aukin útgjöld. Skattgreiðendur eiga ávallt að geta treyst því, sérstaklega í háskattaumhverfi, að tekjur hins opinbera séu nýttar á skynsamlegan og skilvirkan hátt. Að mati Viðskiptaráðs skortir sárlega áherslu á þetta.

Í kynningu fjármálaráðherra með frumvarpinu er fjallað um tækifæri í einföldun ríkiskerfisins. Þar er getið um hóp sem vinnur að tillögum um einfaldara stofnanakerfi. Þá er einnig minnst á áherslu hins opinbera á stafræna þjónustu og tekið fram að Ísland sé í 4. sæti meðal Evrópuþjóða í stafrænni þjónustu.

Það er í sjálfu sér ekkert nema gott um þetta að segja, en það er sjálfsagt að spyrja hver árangurinn sé. Hið opinbera á hrós skilið fyrir bætta þjónustu gagnvart íbúum landsins, sem sjálfsagt er meginmarkmiðið. Það er þó eðlilegt að krefjast þess að innleiðing stafrænna lausna hjá hinu opinbera dragi úr starfsmannaþörf og bæti framleiðni – rétt eins og í einkageiranum.

Staðreyndin er hins vegar sú að framleiðni í opinberri þjónustu hefur setið eftir í samanburði við aðrar atvinnugreinar undanfarinn áratug. Framleiðni í hagkerfinu í heild sinni hefur aukist um 1,4% árlega að jafnaði en framleiðni í opinberri þjónustu aðeins vaxið um 0,3%, sbr. meðfylgjandi mynd.

Á sama tíma hefur ríkisstarfsmönnum haldið áfram að fjölga. Eðlilegt er að sum starfsemi hins opinbera vaxi í hlutfalli við fjölgun íbúa en fjölgun stöðugilda hefur verið töluvert meiri en nemur fólksfjölgun undanfarin ár. Þau gögn sem liggja fyrir um fjölda stöðugilda og framleiðni hjá hinu opinbera benda því ekki til þess að stafræn vegferð hafi skilað teljandi árangri í bættum rekstri.

Viðskiptaráð gerir athugasemd við að ekki standi til að skoða augljós tækifæri sem felast í útvistun ýmissa verkefna ríkisins og aukins einkarekstrar í heilbrigðis- og menntakerfinu. Reynsla af aðkomu einkaaðila í þessum málaflokkum hefur verið mjög jákvæð, bæði hvað skilvirkni og þjónustu snertir.

Samhliða fjölgun opinberra starfsmanna hafa laun þeirra hækkað mikið. Á síðustu tveimur árum, eða frá septembermánuði 2020, nema launahækkanir opinberra starfsmanna 19%. Á sama tíma hafa laun á almennum vinnumarkaði hækkað um 14% að jafnaði. Þá ber auk þess að geta að hlutfall launakostnaðar hins opinbera af landsframleiðslu er það hæsta hér á landi meðal allra OECD ríkja og var um 16% árið 2021. Jafnframt hefur hlutfallið hækkað einna mest meðal þjóða innan OECD og hækkaði um 2,6 prósentustig frá 2014-2021. Til samanburðar lækkaði hlutfallið á þessum árum að jafnaði um 0,3 prósentustig hjá þeim tíu löndum þar sem hlutfallið var hæst árið 2021.

Þá hefur launaþróun hins opinbera ekki verið í samræmi við framleiðniaukningu og verðbólgumarkmið. Án aukinnar verðmætasköpunar er ekki hægt að standa undir launahækkunum. Einkageirinn er sá sem leiðir framleiðniaukninguna, sem er forsenda þess að launahækkanir skili sér í auknum kaupmætti til lengri tíma litið.

Vegna þessa hefur samkeppni fyrirtækja á almennum vinnumarkaði við ríki og sveitarfélög um starfsfólk farið harðnandi. Ríkulegar launahækkanir hins opinbera hafa stuðlað að töluverðu ójafnvægi á vinnumarkaði og nú er komin upp sú staða að hið opinbera býður oft og tíðum betri kjör en fyrirtæki í einkageiranum

Á árunum fyrir faraldur var talsverð áhersla lögð á að þróa vinnu við endurmat útgjalda og í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2020 var skipulega farið yfir hvernig sú vinna ætti að fara fram ásamt verkefnum og útgjöldum sem ætti sérstaklega að endurmeta.

Í fjármálaáætlun fyrir árin 2023-2027 er fjallað um þetta verkfæri, endurmat útgjalda, „þar sem unnin er greining á útgjöldum og lagt mat á hvort hægt sé að ná sambærilegum eða meiri árangri með betri nýtingu fjármuna“ eins og segir í áætluninni. Þar segir jafnframt að þetta feli í sér að fjármála- og efnahagsráðuneytið greini tiltekin útgjöld og útgjaldaþróun í samvinnu við önnur fagráðuneyti og móti valkosti um hvernig megi vinna að hagræðingu, skilvirkni og forgangsröðun takmarkaðra fjármuna. Þar kemur fram að þrjú slík verkefni hafi verið sett af stað árið 2021 í samvinnu ráðuneyta, þ.e. mat á útgjöldum til örorkumála, hjúkrunarþjónustu fyrir aldraða og framhaldsfræðslu, og verði niðurstöður þeirra nýttar til að þróa nálgun í viðkomandi málaflokkum með það að markmiði að sinna verkefnum með skilvirkari og samfélagslega arðbærari hætti. Að auki kemur fram að stefnt sé að því að mat á árangri fjárveitinga með samræmdum hætti verði hluti af reglubundnu verklagi og bæti yfirsýn yfir rekstur og útgjöld ríkisins og að verið sé að leggja drög að næstu verkefnum sem unnin verði með þessari nálgun.

Fjárlagafrumvarp fyrir árið 2023 er fáort um þessa hluti. Á bls. 121 segir: „Til þess að stöðva skuldasöfnun og bæta stöðu ríkissjóðs eins og lagt er upp með í fjármálastefnu sem Alþingi samþykkti fyrr á þessu ári er lögð áhersla á að ekki verði efnt til nýrra eða aukinna útgjalda á næsta ári umfram það sem óhjákvæmilegt er. Til lengri tíma litið felur þessi stefnumörkun í sér áherslu á bætta nýtingu fjármuna og forgangsröðun verkefna innan fyrirliggjandi útgjaldaramma. Nýjum verkefnum verði fundið svigrúm með því að tryggja umbætur í ríkisrekstrinum með markvissu endurmati útgjalda og fjárfestingu í tæknilegum innviðum sem stuðla að hagræðingu og bættri þjónustu. Þetta þarf að gerast samhliða auknum aga í framkvæmd fjárlaga enda hafa útgjöld verið aukin verulega á öllum sviðum ríkisrekstursins undanfarin ár.“ Í umfjöllun um málaflokk 05.40 – stjórnsýslu ríkisfjármála, er að finna töflu yfir helstu verkefni málaflokksins þar sem kemur fram að þróun endurmats útgjalda fyrir málaflokka í samræmi við markmið og mælikvarða sé meðal þeirra verkefna. Ekki er að sjá að í frumvarpinu sé frekar fjallað um fyrirkomulag endurmats útgjalda, verkefni skilgreind, gert grein fyrir árangri í fyrri verkefnum, né nokkur töluleg markmið sett fram.

Viðskiptaráð saknar frekari umfjöllunar um þetta mikilvæga tól ríkisfjármálanna, hvernig vinnunni hefur undið fram og hver frekari áform stjórnvalda eru þegar kemur að beitingu endurmats útgjalda í þeim tilgangi að bæta ráðstöfun opinbers fjár.

Tillögur Viðskiptaráðs

Áherslur Viðskiptaráðs við fjárlagagerð eru að til skemmri og lengri tíma felist hagsmunir þjóðarinnar fyrst og fremst í því að aðstæður til atvinnu- og verðmætasköpunar séu sem bestar. Á þeim grunni byggist efnahagsleg velferð, sem skapar þá forsendur fyrir félagslega velsæld.

Hlutverk ríkisins í því samhengi er að setja almennar, skýrar og sanngjarnar reglur, einblína á þá þjónustu sem samstaða er um að það veiti og tryggja jöfn tækifæri eftir því sem við á. Þess fyrir utan gæti það þess að vera ekki of fyrirferðarmikið og forðist í lengstu lög að leggja á hærri álögur en nauðsyn krefur.

Það er mat Viðskiptaráðs að fjárlagafrumvarp ársins 2023 sé allt í senn of útgjaldamiðað, reiði sig á spár um góða tíma við mikla óvissu, sé til þess fallið að viðhalda háu vaxtastigi og verðbólgu auk þess að búa ekki í haginn fyrir mögru árin.

Betur hefði farið á því að áhersla á aðhald væri raunveruleg og aukin áhersla væri lögð á bætta nýtingu opinbers fjár. Að öllu virtu leggur Viðskiptaráð til að frumvarpið taki breytingum í samræmi við eftirfarandi:

Endurmeta þarf grunnforsendur eða í öllu falli hafa meira borð fyrir báru með vísan til óvissu um ytri áhrifaþætti.
Koma þarf böndum á ósjálfbæran útgjaldavöxt ríkisins. Leggja þarf áherslu á hagvaxtarhvetjandi útgjöld á sama tíma og markmiðum tilfærslukerfa er náð. Samkvæmt útreikningum OECD væri hægt að auka hagvöxt á mann um 3,5% á 10 árum og um 7% til lengri tíma litið með því að auka útgjöld til fjárfestinga en draga úr þeim vexti sem sést hefur í almannatryggingakerfinu á undanförnum árum.
Beita þarf raunverulegu aðhaldi þannig að samhljómur sé með ríkisfjármálum og peningastefnu.
Falla þarf frá áformum um skattahækkanir og ráðast strax í lækkun tryggingagjalds sem og breytingar á forsendum fasteignagjalda á atvinnuhúsnæði til lækkunar við afgreiðslu fjárlagafrumvarpsins.
Fjölgun ríkisstarfsmanna og launahækkanir þarf að skoða í samhengi við kjaraviðræður á almennum markaði, stigvaxandi hlutfall launakostnaðar opinberra starfsmanna af vergri landsframleiðslu, sem jafnframt er það hæsta meðal OECD ríkja, og starfaskipti fólks frá almenna markaðnum til hins opinbera. Aukinheldur er nauðsynlegt og eðlilegt að til lengri tíma verði dregið úr starfsmannaþörf hins opinbera samfara aukinni innleiðingu starfrænna lausna en þau gögn sem liggja fyrir um fjölda stöðugilda og framleiðni hjá hinu opinbera benda ekki til þess að stafræn vegferð hafi skilað teljandi árangri í bættum rekstri.
Leggja á áherslu á bætta nýtingu opinbers fjár með útvistun verkefna.