Hverjar eru okkar ær og kýr?

Íslenskur landbúnaður stendur á tímamótum. Umfangsmiklir búvörusamningar eru við það að renna út, vöruskortur hefur gert var við sig, samkeppnismál hafa reglulega skotið upp kollinum og nýlegir dómar benda til þess að núverandi tollvernd standist mögulega ekki stjórnarskrá. Því er ljóst að breytingar munu verða á kerfinu á komandi árum.

Það er mat Viðskiptaráðs að slíkar breytingar ættu að miða að því að auka hagsæld bæði neytenda og framleiðenda. Til að svo verði þarf að skapa bændum aukinn sveigjanleika, efla hvata til nýsköpunar og auka samkeppnisaðhald greinarinnar. Þetta verður best gert með breytingum á bæði tollvernd landbúnaðarvara og fyrirkomulagi styrkja til þeirra sem stunda rekstur í greininni.

Við stefnumótun í íslenskum landbúnaði ættu hugtök eins og samkeppni, framleiðni og hagsæld að vera okkar ær og kýr. Með slík markmið að leiðarljósi er hægt að innleiða breytingar sem eru í allra þágu: neytenda í formi aukinnar fjölbreytni og lægra vöruverðs, og framleiðenda í formi aukins atvinnufrelsis og nýrra vaxtartækifæra.

Landbúnaðurinn snertir alla

Sem atvinnugrein er landbúnaður á Íslandi fremur smár. Um 3.500 manns höfðu landbúnað sem aðalstarf árið 2014 eða um 2% af vinnuafli. Heildarframleiðsluvirði hefðbundins landbúnaðar nam um 42 mö.kr. sama ár eða rúmlega 2% af landsframleiðslu. Sé tekið tillit til framleiðslustyrkja frá hinu opinbera lækkar hlutfallið í um 1,5% af landsframleiðslu.

Engu að síður snertir greinin þjóðfélagið með ýmsum hætti. Að meðtalinni starfsemi sem tengist landbúnaði með beinum hætti, s.s. þjónustufyrirtækjum í landbúnaði, afurða- og vinnslustöðvum, má rekja um 11.000 störf til landbúnaðarframleiðslu. Þá er umtalsverðu skattfé varið til landbúnaðarmála, en fjárlagaliðir tengdir landbúnaðarmálum námu samanlagt um 13,5 mö.kr. árið 2014. Loks eru matvælaútgjöld neytenda umtalsverð, en þau nema um 1,2 m.kr. á meðalheimili á ári. Það eru því ríkir hagsmunir til staðar þegar kemur að greininni.

Með þetta í huga er mikilvægt að umgjörð landbúnaðarins styðji við hagkvæma framleiðslu sem getur staðist alþjóðlega samkeppni. Neytendur eiga rétt á að kerfið dragi ekki úr aðgengi þeirra að fjölbreyttum matvælum á hagstæðu verði. Jafnframt ættu útgjöld skattgreiðenda vegna styrkja til atvinnugreinarinnar að skila sem mestum þjóðhagslegum ávinningi.

Óhætt er að segja að núverandi landbúnaðarkerfi nái engu ofangreindra markmiða. Alþjóðleg samkeppnishæfni greinarinnar er slök og rekstrarafkoma bænda afleit. Verðlag á tollvernduðum vörum er hátt og vöruskortur hefur reglulega gert vart við sig. Fjárframlög hins opinbera eru umtalsverð og skila sér illa til bænda vegna eignamyndunar framleiðslustyrkja. Það er því mat Viðskiptaráðs að núverandi kerfi sé án nokkurs sigurvegara og ótvíræð ástæða til endurskoðunar þess.

Tollvernd dregur úr innflutningi

Um 40% matvælaútgjalda íslenskra heimila má rekja til vörutegunda þar sem tollvernd er við lýði (mynd 1). Tollverndin nemur allt að 160% álagi á innflutningsverð. Mest er tollverndin þegar kemur að mjólkurtengdum afurðum og kjöti. Afleiðingin er sú að hérlendis er lítið flutt inn af þessum vörutegundum samanborið við í nágrannalöndunum.

Ef litið er til innflutnings allra matar- og drykkjarvara má sjá að sú hlutdeild er sambærileg við grannríkin (mynd 2), en um 45% matvæla hérlendis eru innflutt samanborið við 47% að meðaltali í nágrannalöndunum. Þó mætti ætla að þetta hlutfall ætti að vera hærra hérlendis, enda eru hlutfallsleg umsvif alþjóðaviðskipta meiri meðal fámennari þjóða og Ísland auk þess hrjóstrugt land sem hentar illa fyrir ýmsar tegundir ræktunar og matvælaframleiðslu.

Hlutdeild innflutnings allra vörutegunda segir hins vegar ekki alla söguna. Á mynd 2 má einnig sjá að hlutdeildin er afar ólík eftir því hvaða tegund matvæla um ræðir. Þegar kemur að þeim landbúnaðarvörum sem framleiddar eru hérlendis er hlutfallið mun lægra en hjá öðrum þjóðum. Þannig er aðeins 5% kjöts innflutt og einungis 3% þegar litið er til mjólkur, osta og eggja. Innfluttar vörur í þessum flokkum eru því að megninu til ósamkeppnishæfar vegna verndartolla.

Þegar einungis þær landbúnaðarvörur sem búa við tollvernd eru skoðaðar má sjá að á Íslandi er vægi innflutnings mun minna en tíðkast annars staðar (mynd 3). Þannig eru erlendar vörur einungis 4% af neyslu Íslendinga þegar kemur að mjólkurvörum og kjöti á meðan hlutfallið er allt að 38% í nágrannaríkjunum. Íbúar Noregs búa einnig við verulega tollvernd þegar kemur að landbúnaðarvörum[1] og má sjá að áhrifin eru sambærileg þar; lítið er flutt inn af erlendum matvælum í tollvernduðu flokkunum. Í öðrum ríkjum eru takmarkanirnar hins vegar minni og þar ríkir aukin fjölbreytni þegar kemur að uppruna landbúnaðarvara.

Vegna tollverndarinnar búa innlendir framleiðendur við lítið samkeppnisaðhald frá erlendum framleiðendum þar sem almennt er of kostnaðarsamt að flytja inn erlendar landbúnaðarvörur. Kraftar alþjóðlegrar samkeppni eru því ekki til staðar í íslenskum landbúnaði.

Samkeppnishindranir hjálpa ekki framleiðendum

Miðað við skjól greinarinnar frá alþjóðlegri samkeppni mætti ætla að afkoma íslensks landbúnaðar væri góð. Við nánari skoðun kemur hins vegar í ljós að sú virðist ekki vera raunin (mynd 4). Arðsemi íslenskra bændabýla er neikvæð ef horft er framhjá opinberum styrkjum og er staðan einna verst innan þeirra flokka sem hafa notið mikillar tollverndar í gegnum tíðina.

Athygli vekur að eini flokkurinn sem skilar jákvæðri rekstrarafkomu, að teknu tilliti framleiðslustyrkja, er garðyrkja. Í byrjun aldarinnar voru tollar á grænmæti felldir niður samhliða breytingum á styrkjafyrirkomulagi greinarinnar. Þrátt fyrir umtalsverðar verðlækkanir á grænmeti í kjölfar breytinganna hefur greinin staðið þær af sér og gott betur. Að mati Viðskiptaráðs er þetta dæmi um að aukin samkeppni gagnast ekki einungis neytendum heldur einnig þeim sem stunda rekstur.

Hafa ber í huga að þær tölur sem hér eru birtar sýna arðsemi grunnrekstrar, þ.e. án tillits til afskrifta fastafjármuna og fjármagnskostnaðar. Með hliðsjón af mikilli skuldsetningu greinarinnar og fjárfestingarþörf í tækjabúnaði má ljóst vera að lítið er til skiptana fyrir bændur. Afkoman er vissulega ólík á milli býla en þessar meðaltalstölur sýna að núverandi umgjörð landbúnaðar er fjarri því að tryggja bændum viðunandi lífsviðurværi.

Auk slæmrar fjárhagsstöðu eru vísbendingar um að íslenskur landbúnaður standi landbúnaði annarra ríkja að baki þegar kemur að framleiðni. Þannig hefur framleiðni í mjólkurframleiðslu hérlendis dregist aftur úr öðrum Norðurlöndum og er nú ríflega 20% undir meðaltali þeirra (mynd 5). Því virðist sem núverandi fyrirkomulag feli í sér takmarkaða fjárhagslega hvata til að auka framleiðni í greininni. Eftir því sem dregur frekar í milli verður sífellt meiri áskorun fyrir íslenska bændur að mæta samkeppni ef breytingar yrðu gerðar á fyrirkomulagi tollverndar.

Neytendur tapa mestu

Þótt framleiðendur hafi komið illa út úr núverandi fyrirkomulagi eru neytendur þeir sem tapa mestu. Verð á vörutegundum sem ekki njóta tollverndar er lægra en í öðrum ríkjum en þær vörutegundir sem njóta tollverndar eru allt að 59% dýrari hérlendis (mynd 6). Þetta er þrátt fyrir umfangsmikla framleiðslustyrki í þessum vöruflokkum. Tollvernd hefur því almennt valdið því að verð til neytenda er töluvert hærra hér en í nágrannalöndnum.

Tvær undantekningar frá þessari reglu eru lambakjöt og mjólk. Lambakjöt á Íslandi er alþjóðlega samkeppnishæft í verði. Afnám tolla á lambakjöt myndi því ekki hafa áhrif til lækkunar vöruverðs hérlendis. Þá er mjólk hérlendis niðurgreidd með skattfé um sem nemur um 35% af útsöluverði og því eru takmarkaðar forsendur fyrir alþjóðlega framleiðendur að keppa á innlendum mjólkurmarkaði.[2] Afnám tolla myndi þar af leiðandi litlu breyta um mjólkurverð.

Þegar kemur að öllum öðrum tollvernduðum vöruflokkum, þar á meðal ostum, eggjum, mjólkurafurðum, nauta-, svína- og alifuglakjöti og unnum kjötafurðum, myndi afnám tolla hins vegar leiða til lægra vöruverðs. Gott dæmi um þetta er niðurfelling tolla á gúrkur, tómata og papriku sem átti sér stað árið 2002. Við afnámið lækkaði útsöluverð á einstökum tegundum um allt að 45%.[3] Að auki varð breytingin til þess að fleiri tegundir grænmetis eru framleiddar hérlendis en áður svo nýsköpun og fjölbreytni í greininni hefur aukist.

Auka þarf sveigjanleika framleiðenda

Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi eru styrkir til landbúnaðar einkum bundnir við tvær búgreinar, mjólkurframleiðslu og sauðfjárrækt. Stærstur hluti styrkjanna eru beingreiðslur þar sem réttur til greiðslna er að verulegu leyti framseljanlegur. Af þessum sökum hafa réttindin eigngerst og nýtast því einkum þeim bændum sem fengu þeim úthlutað á sínum tíma. Eftir því sem kerfið er lengur í gildi ágerist þessi vandi. Afleiðing þessa er lök afkoma, lítill sveigjanleiki og takmarkaðir hvatar til aukinnar hagkvæmni og nýsköpunar.

Það er því brýnt að ráðast í breytingar á stuðningsfyrirkomulagi í landbúnaði. Það hvort hið opinbera eigi yfir höfuð að styðja eina atvinnugrein með beinum framlögum er umdeilanlegt. Rökin þar að baki eru að mestu samfélagsleg og því ólíklegt annað en að skiptar skoðanir ríki áfram um það. Það ætti aftur á móti að vera auðvelt að sammælast um að ef veita eigi styrki, þá sé lágmark að þeir skili þeim árangri sem til er ætlast. Þannig er lykilatriði að fyrirkomulag stuðningsgreiðslna geri framleiðendur betur í stakk búna til að standast alþjóðlega samkeppni og búa við viðundandi lífsviðurværi.

Í þessu samhengi hefur Viðskiptaráð horft til tillagna verkefnisstjórnar Samráðsvettvangs um aukna hagsæld á Íslandi í þeim efnum (mynd 7). Þar er lagt til að niðurgreiðslur í landbúnaði séu færðar í átt frá sértækum búgreinastuðningi í átt að almennari jarðræktarstuðningi.

Breyting af þessu tagi myndi þýða að jarðeigendum væri frjálst að nýta land sitt í þá framleiðslu sem þeir telja arðbærasta í stað þess að vera bundnir við framleiðslu annarra vörutegunda en þeir myndu sjálfir kjósa. Þannig væri sveigjanleiki greinarinnar aukinn og hvati til nýsköpunar væri ríkari en ella. Jafnframt myndi hún leiða til þess að markmiðum um dreifðar byggðir og ræktað land væri betur náð en raunin er í dag. Með hliðsjón af þeim sóknarfærum sem uppgangur ferðaþjónustunnar skapar fyrir bændur og dreifða byggð telur Viðskiptaráð allar forsendur fyrir því að hægt sé að sammælast um að breytingar af þessu tagi gangi í gegn.

Æskilegast að afnema tollvernd að fullu

Samhliða ofangreindum breytingum á fyrirkomulagi framleiðslustyrkja er nauðsynlegt að endurskoða tollvernd hérlendis. Að mati Viðskiptaráðs eru engin réttmæt rök fyrir tilvist tolla. Að mati ráðsins væri því æskilegasta útkoman úr slíkri endurskoðun fullt afnám tolla á allar vörutegundir, enda myndi sú breyting skila mestum ávinningi fyrir bæði neytendur og íslenskt atvinnulíf.

Þá hafnar Viðskiptaráð þeim sjónarmiðum, sem meðal annars hafa komið fram hjá stjórnvöldum, að tolla eigi einungis að afnema með tvíhliða samningum. Einhliða lækkun innflutningstolla er ávallt hagkvæmari leið en gagnkvæm lækkun tolla í gegnum fríverslunarsamninga. Einhliða lækkun gerir almenningi samstundis kleift að njóta ávinnings af auknum alþjóðaviðskiptum í formi lægra vöruverðs og aukins vöruúrvals.

Það er mat Viðskiptaráðs að einhliða niðurfelling innflutningstolla þvert á móti styrki samningsstöðu Íslands við gerð fríverslunarsamninga síðar meir. Nýja-Sjáland er gott dæmi um árangur þessarar leiðar. Þar voru innflutningstollar einhliða lækkaðir og innflutningstakmarkanir afnumdar á níunda áratugnum.[4] Frá þeim tíma hafa stjórnvöld gert fjölmarga fríverslunarsamninga við önnur ríki og ríkjasambönd. Í þeim samningaviðræðum hafa stjórnvöld Nýja-Sjálands bent á eigin niðurfellingu sem röksemdafærslu fyrir því að viðskiptalönd þeirra ættu að gera slíkt hið sama.

Í kjölfar niðurfellinganna hefur nýsjálenskur landbúnaður jafnframt blómstrað. Greinin er nú alþjóðlega samkeppnishæf, hefur vaxið hratt og flytur út fjölmargar afurðir í miklu magni. Reynsla Nýsjálendinga sýnir að til lengri tíma litið skilar niðurfelling tolla ekki bara ávinningi fyrir neytendur heldur einnig fyrir þær atvinnugreinar sem starfa í skjóli tollverndar.

Afnám mögulegt án þess að kollvarpa rekstri

Til að lágmarka rask við afnám tollverndar mætti hugsa sér að það færi fram í nokkrum skrefum. Í áðurnefndum tillögum Samráðsvettvangsins var lagt til að tollar á hefðbundnar landbúnaðarvörur yrðu lækkaðir um helming en tollar á verksmiðjuframleiðslu, þ.e. kjúklinga- og svínakjöt, yrðu felldir niður. Með slíkum breytingum væri skapað heilbrigt samkeppnisaðhald gagnvart framleiðslu flestra vara án þess að kollvarpa rekstrargrundvelli hefðbundinna landbúnaðargreina. Í kjölfar slíkra breytinga mætti síðan smám saman draga úr þeim innflutningstollum sem eftir stæðu yfir nokkur ár.

Á mynd 8 má sjá áætlun á áhrifum afnáms tolla á matarútgjöld meðalfjölskyldu. Þar kemur fram að fjölskyldan sparar sér um 76 þús. kr. í matarútgjöld á ári. Hér er ekki tekið tillit til þess að fjölskyldan breytir líklega neyslumynstri sínu og kaupir ódýrari matvæli í meiri mæli ef tollar eru ekki til staðar. Sé litið til allra heimila myndi afnám tolla skila neytendum um 10 ma. kr. á ári í formi lægra vöruverðs.

Hversu langt sem gengið verður við endurskoðun tolla er ljóst að aukið samkeppnislegt aðhald væri til þess fallið að ýta undir framþróun greinarinnar í heild. Með auknum sveigjanleika í gegnum breytt styrkjafyrirkomulag væru framleiðendur jafnframt betur í stakk búnir til að mæta virkari samkeppni frá erlendum aðilum. Ávinningur neytenda væri ótvíræður enda ljóst að minni tollvernd myndi auka valfrelsi, lækka verðlag á matvörumarkaði og leiða þar með til lækkunar verðtryggðra lána.

Kerfi án sigurvegara

Landbúnaður á sterkar rætur í íslensku samfélagi og sóknarfæri í matvælaframleiðslu eru tvímælalaust til staðar. Til að efla atvinnugreinina til lengri tíma, án þess að vega að hagsmunum neytenda, þarf þó að skerpa á markmiðum og byggja langtímastefnumótun á upplýstum grunni.

Grundvallarmarkmiðið hlýtur að vera skilvirk og alþjóðlega samkeppnishæf landbúnaðarframleiðsla sem tryggir fjölbreytt framboð matvæla á hagstæðu verði sem jafnframt standast kröfur um matvælaöryggi. Samhliða má huga að leiðum til að efla byggð í dreifbýli, viðhalda menningararfi greinarinnar og styðja við nýliðun. Núverandi kerfi nær fæstum þessara markmiða, þrátt fyrir mikinn tilkostnað bæði skattgreiðenda og neytenda. Það er því án nokkurs sigurvegara.

Með þetta í huga er það mun frekar spurning um hvenær, heldur en hvort, breytingar af því tagi sem hér hefur verið lýst komi til með að eiga sér stað. Framundan er endurnýjun á búvörusamningum sem skapar tækifæri fyrir framleiðendur og stjórnvöld til að móta þessa þróun að eigin frumkvæði. Verði það tækifæri ekki gripið er hætt við að afkoma bænda haldi áfram að dala samhliða rýrnandi kjörum neytenda og auknum kostnaði skattgreiðenda. Nú er tækifæri til að snúa þeirri þróun við.