Er fjármálastefna stjórnvalda byggð á sandi?

Þingsályktunartillaga um fjármálastefnu ríkisins fyrir árin 2017–2022 hefur verið birt en samkvæmt nýjum lögum um opinber fjármál er stjórnvöldum skylt að móta heildstæða fjármálastefnu til fimm ára í senn. Viðskiptaráð fagnar breyttum vinnubrögðum í þessum efnum og telur að breytingin ýti undir gagnsæi og langtímahugsun í opinberum fjármálum. Hún eykur jafnframt aga og yfirsýn í opinberum fjármálum sem oft á tíðum hefur vantar hérlendis. Að því sögðu gerir ráðið athugasemdir við þá stefnu sem lögð er fram í tillögunni og telur hana bæði brothætta og þensluhvetjandi.

Brothætt sviðsmynd

Í stefnunni er fólgin ákveðin mótsögn. Í greinargerð frumvarpsins eru færð margvísleg og góð rök fyrir því að hið opinbera stundi ábyrga fjármálastefnu á næstu árum. Þar segir m.a. „Í ljósi undirliggjandi áhættuþátta og efnahagslegra úrlausnarefna til lengri tíma er ljóst að tryggja þarf festu í fjármálum hins opinbera og setja afkomumarkmið sem eru í senn sjálfbær til lengri tíma og leggja ekki ósanngjarnar byrðar á komandi kynslóðir.“ Á sama tíma fela afkomumarkmið tillögunnar ekki í sér ábyrga fjármálastefnu að mati ráðsins.

Áætluð afkoma upp á 1,6% af vergri landsframleiðslu árið 2018 þar sem forsendan er bjartsýnasta þjóðhagsspá síðan fyrir bankahrun mun seint teljast ábyrg fjármálastefna. Áætlunin byggir á Þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá því í nóvember 2016. Í þjóðhagsspánni er sett fram brothætt sviðsmynd þar sem lítið má útaf bregða til að útkoman verði á annan máta en spáin segir til um.

Gengi krónunnar er eitt dæmi um mögulegt neikvætt frávik frá spánni. Ein af meginforsendum þess að hagvöxtur hér á landi haldist eins hár og stöðugur og þjóðhagsspáin mælir til um er áframhaldandi vöxtur ferðamanna án þess að samkeppnishæfni útflutningsfyrirtækja skerðist. Samhliða áframhaldandi gengisstyrkingu krónunnar er báðum þessum grundvallarstoðum hins vegar ógnað.

Þjóðhagsspá Hagstofunnar spáir fyrir um frekari styrkingu raungengis krónunnar á spátímanum. Seðlabanki Íslands og Greiningardeild Arion Banka taka í sama streng. Á sama tíma er gerir spáin ráð fyrir aukningu í útflutningstekjum og viðvarandi jákvæðum viðskiptajöfnuði. Að mati Viðskiptaráðs er ljóst að ef gengi krónunnar þróast í takt við spár væru forsendur Hagstofunnar um auknar útflutningstekjur og jákvæðan viðskiptajöfnuð á tímabilinu einstakt efnahagslegt afrek. Ekki er forsvaranlegt að reiða sig á slíka bjartsýnisspá í opinberum rekstri.

Hér er einungis tekið dæmi um einn þátt af fjölmörgum þar sem fjármálastefnan gerir ráð fyrir bestu mögulegu útkomu. Aðrir mögulegir áhættuþættir eru til dæmis lækkun hrávöruverðs, raskanir á vinnumarkaði, aflabrestur í stórum fiskveiðistofni, fækkun ferðamanna, samdráttur í útflutningi alþjóðlegra fyrirtækja, auk fleiri atriða sem ómögulegt er að spá fyrir um.

Áhrif útgjaldaaukningar ekki dregin til baka yfir nóttu

Eitt markmiða fjármálastefnunar er að útgjöld hins opinbera fari ekki yfir 41,5% af landsframleiðslu. Þrátt fyrir að það sé undir meðaltali síðustu ára felur stefnan í sér útgjaldaaukningu þar sem gert er ráð fyrir aukningu landsframleiðslu á tímabilinu. Reynslan hefur sýnt að þegar harðnar í ári eru opinber útgjöld tregbreytanleg stærð. Það sást bersýnilega í síðustu fjármálakreppu þegar opinber útgjöld jukust úr 41% í 55% aflandsframleiðslu á einu ári.

Útgjaldaaukning hins opinbera í niðursveiflu er ekki af hinu slæma sé hún fjármögnuð á sjálfbæran hátt. Til þess að svo megi vera þurfa stjórnvöld hins vegar að búa í haginn þegar vel árar. Að mati Viðskiptaráðs væri því ákjósanlegt að greiða skuldir hraðar niður en afkomumarkmið fjármálastefnunnar gera kleift. Í því samhengi fagnar Viðskiptaráð því að einskiptis tekjur verði eyrnamerktar lækkun skuldbindinga ríkissjóðs en í fjármálastefnunni segir: „Öllu óreglulegu og einskiptis fjárstreymi í ríkissjóð verði varið til að hraða enn frekar niðurgreiðslu skulda eða til lækkunar áófjármögnuðum lífeyrisskuldbindingum”.

Áætlanir ríkisfjármála verið óáreiðanlegar í gegnum tíðina

Undanfarin ár hafa markmið stjórnvalda í ríkisfjármálum ekki rímað við endanlega niðurstöðu. Samkvæmt úttekt Samtaka atvinnulífsins hefur ríkisreikningur farið að meðaltali 5,9% fram úr fjárlögum hvers árs eftir hrun. Sé horft til fjárlagafrumvarpa hefur framúrkeyrslan numið 8,4% að meðaltali. Fyrir þessu eru margvíslegar ástæður en eðli málsins samkvæmt er mun algengara að stofnað sé til nýrra ófyrirséðra útgjalda á miðju tímabili fremur en að til óvæntra sparnaðaraðgerða sé gripið. Ef mynstur síðustu sjö ára helst óbreytt þarf fyrirlögð fjármálastefna að fela í sér íhaldssöm markmið um afkomu, svo hægt sé að stemma stigu við óhjákvæmilegri framúrkeyrslu sem framangreindum tölum nemur.

Í sviðsmyndinni sem dregin er upp í fjármálastefnunni verður árlegur hagvöxtur á bilinu 2,6%-4,6% á ári næstu fimm árin. Sú útkoma myndi gera núverandi efnahagsuppgang að lengsta samfellda hagvaxtarskeiði í nútímasögu Íslands. Samhliða því er gert ráð fyrir því að kjarasamningar haldi og verðbólga haldist lág, gengi krónunnar verði stöðugt og útflutningstekjur aukist. Viðskiptajöfnuður muni að sama skapi haldast jákvæður út tímabilið,sem yrði jafnframt lengsta skeið jákvæðs viðskiptajafnaðar á síðustu áratugum.

Viðskiptaráð leggur ekki dóm sinn á það hvort þessar forsendur geti haldið enda er ómögulegt að spá fyrir um framtíðina. Að mati ráðsins er hins vegar óábyrgt að byggja fjármálastefnu næstu fimm ára á einni bjartsýnustu sviðsmynd sem mögulega hægt er að stilla upp þegar kemur að hagþróun Íslands til næstu fimm ára.

Í upphaflegri umsögn ráðsins sagði Viðskiptaráð Hagstofuna gera ráð fyrir föstu raungengi krónu á spátímanum. Rétt er að gert var ráð fyrir föstu nafngengi krónu. Hafa mistökin verið leiðrétt.