Forgangsröðun í þágu verðmætasköpunar

Viðskiptaráð hefur skilað til Alþingis umsögn um fjárlög og fjármálaáætlun. Miklar sviptingar til hins verra hafa orðið á efnahagsaðstæðum vegna kórónuveirufaraldursins. Stjórnvöld sýna ábyrgð með stefnu sinni um að mæta skammtíma efnahagsþrengingum með auknum slaka og stuðningi, í staðinn fyrir að herða aðhald. Slík viðbrögð milda efnahagslegu áhrif faraldursins á meðan einkageirinn á undir högg að sækja. Ríkið þarf engu að síður að stefna að jafnvægi í rekstri til að hagkerfið geti vaxið og starfsemi þess verði sjálfbær til lengri tíma. Viðskiptaráð vísar til fyrri umsagna um ríkisfjármál en vill að þessu sinni leggja áherslu á eftirfarandi:

• Ríkisfjármál eru við ystu nöf og byggja á forsendum um ferðamenn sem ekki mega koma
• Markmið hagstjórnar á þessum tímapunkti er að milda höggið og byggja undir veðmætasköpun framtíðarinnar
• Endurskoða þarf hlutabótaleið og auka hvata til ráðninga
• Virkja þarf betur brúar- og stuðningslán
• Mæta þarf fyrirtækjum þar sem starfsemi skerðist vegna sóttvarnaraðgerða
• Átak í fjárfestingum gæti orðið kröftugra með samvinnuleið
• Endurreisn ferðaþjónustu er fljótvirkasta lausnin á efnahagsvandanum
• Nýsköpun varðar leiðina til framtíðar – almennt rekstrarumhverfi fyrirtækja lykilatriði
• Tekjuhrun og „varanlegt framleiðslutap“ en útgjöld vaxa eins og ekkert hafi í skorist
• Lykilatriði að auka framleiðni hjá hinu opinbera líkt og í hvívetna
• Rekstur sveitarfélaga er að óbreyttu ósjálfbær. Endurskoðun Jöfnunarsjóðs og sameiningar eru lykilþættir til að breyta því.

Ríkisfjármál á ystu nöf

Mikill halli verður á ríkissjóði í ár og samkvæmt fjármálaáætlun verður afkoma ríkissjóðs öfugu megin við núllið allt fram til ársins 2025. Því er ljóst að mikið verkefni verður að ná aftur jafnvægi í ríkisfjármálum og reyna mun á getu stjórnvalda til að finna leiðir til hagræðingar ef höggið á hagkerfið reynist varanlegt eins og gefið er til kynna í fjármálaáætlun. Út frá samanburði á þróun atvinnuleysis og frumjafnaðar í fjármálaáætlunum 2020-2025 og 2019-2024 telur Viðskiptaráð að stjórnvöld fari að ystu mörkum þess að styðja við innlenda eftirspurn án þess að það auki verðbólgu. Rétt er að staldra við meginástæðuna, þ.e. algjörlega óútfærðar „ráðstafanir“ upp á samtals 96 ma.kr. á árunum 2023 og 2024 (mynd 1). Best væri ef stjórnvöld sýndu á spilin í þeim efnum til að auka trúverðugleika áætlunarinnar og auka líkurnar á að markmiði um sjálfbærni í ríkisfjármálum verði náð.

Forsendur um ferðamenn sem ekki mega koma

Athygli vekja þær efnahagslegu forsendur sem fjárlög og fjármálaáætlun byggja á. Um er að ræða þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem birt var 1. október eða áður en hert var á sóttvarnaraðgerðum vegna þriðju bylgju COVID-19. Auðvelt er að leiða líkur að því að slíkar takmarkanir muni vara í talsverðum mæli það sem eftir lifir árs og því er hætta á að hagvöxtur á síðasta ársfjórðungi verði veikari en gert var ráð fyrir og að áhrif þess muni geta fram á næsta ár. Annað sem skýtur skökku við er að gert er ráð fyrir að um 900.000 ferðamenn komi til landsins á sama tíma og landið er nær lokað eins og sakir standa. Burtséð frá réttmæti landamæraaðgerða og tvöfaldrar skimunar er þessi forsenda óneitanlega mótsagnakennd. Við óbreytta stefnu í stóttvarnaraðgerðum og ef rétt reynist að veiran muni hafa mikil áfram frameftir næsta ári má slá því föstu að hverfandi líkur séu á því að 900.000 ferðamenn komi til landsins. Þetta þurfa stjórnvöld að skýra betur.

Markmið hagstjórnar á tímum áhættufælni og óvissu

Í forsendum fjárlagafrumvarps og fjármálaáætlunar er gert ráð fyrir að í ár verði mesti samdráttur landsframleiðslu í 100 ár. Eins og vikið var að hér að framan eru horfur á að batinn gæti farið mun síðar af stað. Á þessum tímapunkti þurfa stjórnvöld að forgangsraða til að styðja við verðmætasköpun í hagkerfinu. Markmiðin ættu að vera skýr: Annars vegar milda höggið og sjá þannig til þess að skammtímavandi verði ekki að langtímavanda og hins vegar að byggja upp grunnstoðirnar sem munu styðja við viðsnúning hagkerfisins þegar faraldrinum lýkur.

Skammtímaaðgerðir sem viðhalda þrótti í hagkerfinu

Þar til náðst hefur í skottið á veirunni verða helstu áskoranir hagstjórnarinnar að sporna gegn atvinnuleysi og eftir fremsta megni koma í veg fyrir að fyrirtæki sem teljast rekstrarhæf og lífvænleg fari í þrot. Ef vel tekst að mæta þeim áskorunum verða fólk og fyrirtæki þeim mun betur undir það búin að auka verðmætasköpun og endurreisa hagkerfið. Vaxandi atvinnuleysi á skala sem ekki hefur áður sést er ein alvarlegasta afleiðing kreppunnar sem berjast þarf gegn af öllum mætti (mynd 2).

Endurskoðun á hlutabótaleið

Hlutabótaleiðin sem kynnt var í vor, var um margt umdeild og segja má að bæði fyrirtæki og stjórnvöld hafi lært af reynslunni. Einn mikilvægasti lærdómurinn er að hlutabótaleiðin gaf fyrirtækjum andrými ef starfsemi þeirra var verulega raskað vegna veirunnar og kom í veg fyrir uppsagnir. Nú þegar þriðja bylgja veirunnar leggst á Íslendinga af fullum þunga með tilheyrandi sóttvarnaraðgerðum, er tilefni til að endurskoða úrræðið. Framlengja ætti hlutabótaleið þar til sér í land í baráttunni gegn farsóttinni og í ljósi stöðunnar ætti að hækka hlutfall launa sem ríkið greiðir. Eðlilegt er að úrræðið sé háð skilyrðum eins og um að fyrirtæki hafi sannarlega orðið fyrir verulegum áföllum, en á sama tíma mega slík skilyrði ekki vera of flókin þannig að úrræðið missi marks.

Auknir hvatar til ráðninga

Ein leið til að sporna gegn atvinnuleysi eru ráðningarstyrkir til fyrirtækja en formaður Viðskiptaráðs skrifaði nýlega grein þar sem mælt var fyrir slíkum lausnum. Slík úrræði, ráðningarstyrkir og nýsköpunarstyrkir, eru nú þegar til staðar á vegum Vinnumálastofnunar en kanna þarf til hlítar hvort auka megi virkni þess, t.d. með sérstöku átaksverkefni eins og áður hefur verið gert. Tækifæri eru fólgin í þessum úrræðum til að sporna gegn atvinnuleysi, sérstaklega þar sem slakað hefur verið á skilyrðum, t.a.m. um að atvinnuleitandi hafi sótt um atvinnuleysisbætur í a.m.k. þrjá mánuði eftir atvinnumissi og að vinnuveitandi megi ekki hafa sagt upp starfsfólki síðustu sex mánuði. Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að kanna allar leiðir sem vinna að sama markmiði: Vinna bug á atvinnuleysi, auka virkni og viðhalda krafti í atvinnulífinu. Frekari lækkun tryggingagjalds er dæmi um aðgerð sem er til þess fallin.

Virkja brúarlán og stuðningslán

Viðamiklar aðgerðir hafa verið kynntar sem eiga að koma í veg fyrir að fyrirtæki sem teljast rekstrarhæf og lífvænleg fari í þrot. Þau úrræði hafa virkað misvel, t.d. hefur einungis eitt brúarlán verið veitt frá því að úrræðið var kynnt og eru dæmi um að fyrirtæki hafi haft ástæðu til lántöku en gátu ekki nýtt sér þau, m.a. vegna strangra skilyrða og flækjustigs (mynd 3). Viðskiptaráð hvetur til þess að skilyrði lánanna verði endurskoðuð, t.d. með því að hækka hlutfallið sem ríkið ábyrgist og lækka 40% tekjufallsviðmiðið vegna COVID-19. Þannig er tryggt að vaxtakjör verði viðráðanlegri og hægt sé að grípa fleiri fyrirtæki sem lenda í vanda. Einnig er rétt að endurskoða stuðningslán með svipuðum hætti því þó betur hafi tekist til við þau er úthlutunin enn talsvert undir áætlun.

Mæta þarf fyrirtækjum þar sem starfsemi skerðist vegna sóttvarnaraðgerða

Viðskiptaráð fagnar því að stjórnvöld hafi ákveðið að útvíkka lokunarstyrki en telur eðlilegt að kanna forsendur fyrir því að þeir séu veittir til fyrirtækja sem ekki er skylt að loka en búa bersýnilega við verulega skerta starfsemi. Dæmi um þetta gætu verið veitingastaðir eða önnur starfsemi sem býr við skertan opnunartíma og skerta starfsemi vegna fjarlægðar- og fjöldatakmarkana.

Aðgerðir sem skapa störf og hagvöxt til framtíðar

Í lok næsta árs er búist við að hagkerfið verði um 300 ma.kr. minna en verið hefði án tilkomu faraldursins, sem slagar upp í öll útgjöld ríkisins til almannatrygginga á næsta ári (361 ma.kr.). Það er því augljóst að ná þarf kröftugri viðspyrnu til að vinna bug á atvinnuleysi og svo ríkið geti með sem bestum hætti gegnt hlutverki sínu.

Átak í fjárfestingum með krafti samvinnuleiðar

Atvinnuvegafjárfesting er lítil um þessar mundir og enn eru mikil tækifæri til úrbóta í innviðum landsins. Þess vegna fagnar Viðskiptaráð ákvörðun stjórnvalda um að nýta tækifærið að hrinda af stað aukinni fjárfestingu. Þó aukningin sé mikil og myndarleg verður fjárfesting ríkissjóðs í efnislegum eignum „aðeins“ 3% af landsframleiðslu á næsta ári og fer svo dvínandi. Svigrúm ríkisins til aukningar er lítið en samstaðan um uppbyggingu innviða virðist mikil. Lausnin felst í að horfa í meiri mæli til samvinnuleiðar (PPP e. Public-Private Partnership). Þannig myndu stjórnvöld styðja við sköpun starfa innan einkageirans og auka fjárfestingu með minni áhættu og án þess að auka ríkisútgjöld verulega, þar sem fjármögnun, framkvæmd og rekstur yrði á hendi einkaaðila.[1]

Endurreisn ferðaþjónustu fljótvirkasta lausnin á efnahagsvandanum

Með tvöfaldri skimun á landamærunum má segja að landinu hafi verið „de facto“ lokað fyrir erlendum ferðamönnum. Deila má um ágæti þeirrar ákvörðunar en í það minnsta hefur markmiðið með þeim aðgerðum, um að daglegt líf innanlands geti gengið sinn vanagang, ekki gengið eftir. Eins og kemur fram í fjármálaáætlun er lykilforsenda fyrir viðsnúningi næsta árs að um 900.000 ferðamenn komi til landsins og mun það vera drifkraftur 17% aukningar útflutnings og samsvarandi vaxtar innflutnings. Þetta endurspeglar þrennt. Í fyrsta lagi hve hratt ferðaþjónusta getur komið til baka, enda eru þekking, hæfni, tæki og innviðir nú þegar til staðar. Í öðru lagi hversu miklu máli það getur skipt og í þriðja lagi, eins og áður kom fram, hversu mótsagnakennt er að halda landinu nær lokuðu á sama tíma og öll ríkisfjármál hanga á forsendu um að svo verði ekki innan örfárra mánaða. Sama hvaða stefnu stjórnvöld taka í sóttvörnum hlýtur að vera kappsmál að skapa forsendur til að ferðaþjónusta komist sem fyrst aftur af stað.

Nýsköpun varðar leiðina til framtíðar – almennt rekstrarumhverfi fyrirtækja lykilatriði

Viðskiptaráð hefur lengi hvatt stjórnvöld til að efla stuðning við nýsköpun og nú á það við sem aldrei fyrr, enda mun nýsköpun gegna gríðarlega mikilvægu hlutverki í þeirri uppbyggingu sem framundan er. Því er fagnaðarefni að auka eigi enn áherslu á nýsköpun, sem er mikilvæg forsenda fjölbreytts atvinnulífs, samkeppnishæfni, hagvaxtar og velferðar. Til að vel takist vill Viðskiptaráð koma að þremur ábendingum:

i) Enn þarf að auka framlög til R&Þ: Þrátt fyrir að fjárframlög til rannsókna og þróunar (R&Þ) hafi aukist á undanförnum árum, sem er mikið fagnaðarefni, er Ísland enn eftirbátur Danmerkur, Svíþjóðar, Finnlands og fjölda annarra OECD ríkja í þeim efnum.[2] Því er hækkun þaks og endurgreiðsluhlutfalls vegna rannsóknar og þróunar (R&Þ) afar kærkomin. Vinna þarf áfram að því að skapa hvata til rannsókna og þróunar svo að nýsköpunarumhverfið sé sem hagfelldast. Miklar og jákvæðar breytingar eru að verða í umhverfi til nýsköpunar og svo að vel takist til þarf að fylgja þeim eftir.

ii) Auka þarf framlög til Kríu: Samkvæmt fjármálaáætlun verður sprota- og nýsköpunarsjóðnum Kríu veittir 1,5 ma.kr. árlega á tímabilinu 2021-2025. Viðskiptaráð styður tilkomu sjóðsins en óttast að með svo lágum framlögum muni sjóðurinn ekki ná markmiði hans sem er að auðvelda fjármögnun sprotafyrirtækja. Til samanburðar má nefna að virkir vísissjóðir hérlendis eru um 25-30 ma.kr. að stærð. Ef stjórnvöld vilja að sem flest fyrirtæki fái tækifæri á að skapa ný verðmæti fyrir þjóðarbúið ætti að auka framlög til sjóðsins, en slík fjárfesting gæti skilað sér margfalt til baka.

iii) Bæta þarf rekstrar- og skattaumhverfi fyrirtækja: R&Þ endurgreiðslur og frumkvöðlasjóðir eru mikilvægir liðir í nýsköpunarumhverfinu en koma þó seint í staðinn fyrir að rekstrar- og skattaumhverfið sé almennt hagfellt. Mikilvægi rekstrarumhverfisins kristallast í því að nýsköpun er margslungið fyrirbæri sem á sér stað í öllum atvinnugreinum og öllum tegundum fyrirtækja – stórum sem smáum (mynd 4). Með öðrum orðum skiptir öllu máli að hér sé skilvirkt regluverk, gott fjármögnunarumhverfi og hagfellt skattaumhverfi. Viðskiptaráð hefur lengi talað fyrir þessu og í því samhengi má t.a.m. fagna skattaafsláttum til hlutabréfakaupa almennings, sem hvetja til aukinnar fjárfestingar í atvinnuskapandi starfsemi.

Tekjuhrun og „varanlegt framleiðslutap“ en útgjöld vaxa eins og ekkert hafi í skorist

Eins og oft áður standa mörg spjót að hinu opinbera og er rík krafa um að ríki og sveitarfélög auki fjárframlög til muna, styðji við marga ólíka hópa, landsvæði og margvísleg markmið. Það er út af fyrir sig eðlilegt, en nauðsynlegt er þó að hafa í huga að slík útgjöld þarf að fjármagna, ýmist með því að draga úr útgjöldum á öðrum stöðum, hækka skatta eða auka framleiðni. Í umsögnum um fjárlög fer iðulega minna fyrir slíkum hugmyndum, en í umsögnum vegna fjárlaga fyrir árið 2020 eru skýrar vísbendingar um lítinn vilja umsagnaraðila til að fjármagna þau útgjöld sem beiðst er af hálfu ríkisins (mynd 5). Óformleg úttekt Viðskiptaráðs leiðir í ljós að 22 umsagnaraðilar vildu almennt ráðast í aðgerðir til að auka útgjöld, en í aðeins einni umsögn kom fram samsvarandi skýr vilji til skattahækkana.

Rétt er að ríkissjóður styðji nú við hagkerfið af krafti, en á sama tíma þarf að tryggja að aukin útgjöld til að bregðast við neyðarástandi verði ekki varanleg svo að opinber fjármál séu sjálfbær til lengri tíma. Hljóð og mynd verða að fara saman en munu bersýnilega ekki gera það ef útgjöld vaxa stjórnlaust. Óhófleg lántaka veldur óstöðugleika í litlu hagkerfi, annað hvort með tilheyrandi verðbólgu eða minni hagvexti en ella og því mun ósjálfbær hallarekstur að öllum líkindum krefjast skattahækkana eða niðurskurðar í framtíðinni. Til mótvægis við kröfurnar og í nafni sjálfbærni í ríkisfjármálum vill Viðskiptaráð benda á tvennt:

Í fyrsta lagi munu heildarútgjöld, á föstu verðlagi, aukast á hverju ári frá 2021-2025 og innbyrðis hlutdeild yfirflokka málefnasviða af heildarútgjöldum munu breytast lítið sem ekkert. Þannig er ekki verið að búa til svigrúm til að auka útgjöld til ýmissa málefnasviða með því að skera niður til annarra. Líkt og fyrr segir er gert ráð fyrir afkomubætandi ráðstöfunum sem gætu breytt myndinni, en þær eru algjörlega óútfærðar og því nokkuð ótrúverðugar þar til annað kemur í ljós.

Í öðru lagi leiðir samanburður á fjármálaætlunum 2020-2025 og 2019-2024 í ljós að útgjöld til mikils meirihluta málaefnasviða munu hækka öll fjögur árin, samanborið við fyrri áætlun, og verða hrein ný útgjöld á tímabilinu því 317 ma.kr. (mynd 6). Á sama tíma og hrun á sér stað í tekjustofni ríkisins er því kynnt til sögunnar áætlun sem gerir ráð fyrir útgjaldaaukningu eins og ekkert hafi í skorist.

Lykilatriði að auka framleiðni hjá hinu opinbera líkt og í hvívetna

Viðskiptaráð setur spurningamerki við þessa þróun í ljósi þess að í fjármálaáætlun er gert ráð fyrir að áhrif faraldursins á efnahagslífið verði varanleg. Til dæmis eru horfur á álíka launahækkunum hjá hinu opinbera og á almennum vinnumarkaði þrátt fyrir að 300 ma.kr. gat hafi myndast í verðmætasköpun þjóðarbúsins. Svigrúm til útgjaldaaukningar verður í öllu falli lítið sem ekkert á næstu árum og því er nauðsynlegt að koma auga á alla þá útgjaldaliði sem má umbreyta og auka þar með getu hagstjórnarinnar til að brúa gatið sem er að myndast í opinberum fjármálum. Viðskiptaráð skorar á stjórnvöld að horfa til tækifæra til að auka framleiðni í opinberum rekstri og forgangsraða verkefnum. Þannig má tryggja á sjálfbæran máta að veitt sé góð þjónusta til þeirra sem virkilega þurfa á henni að halda.

Á allra næstu dögum gefur Viðskiptaráð út skýrslu um hvernig hið opinbera getur tekist á við þessar áskoranir og hvað því beri að hafa í huga á þeirri vegferð.

Ósjálfbær sveitarfélög

Í ljósi faraldursins hefur ríkið gert samkomulag um 4,8 ma.kr. aukinn stuðning til sveitarfélaga á næstu misserum. Viðskiptaráð fagnar því að sveitarfélög og ríkið nái saman á þessum tímum, en þrátt fyrir samkomulagið er útlit fyrir að sveitarfélögin muni skila dræmri afkomu á næstu árum. Óásættanlegt er að sveitarfélögin séu vart aflögufær án utanaðkomandi aðstoðar enda gegna þau mikilvægu hlutverki á mörgum sviðum. Það eru umhugsunarvert að staðan sé þessi þrátt fyrir að tekjur sveitarfélaga hafi aukist um 50% á árunum 2014 til 2019, á sama tíma og tekjur ríkissjóðs jukust um 27% eða næstum helmingi minna.

Í fjármálaætlun er talið nauðsynlegt að auka sjálfbærni á sveitarstjórnarstigi, t.d. með því að endurskoða regluverk Jöfnunarsjóðs og auka fjárhagslegan stuðning við sameiningar sveitarfélaga. Viðskiptaráð fagnar þeim áætlunum en það er þó áleitin spurning hvort þessar ráðstafanir muni leysa vandann því líkt og fram kemur á mynd 7 verður staða sveitarfélaga eftir fimm ár litlu skárri en í dag, í miðjum heimsfaraldri, ef ekki væri fyrir óskilgreindar afkomubætandi ráðstafanir líkt og í tilfelli ríkissjóðs.

Endurskoðun Jöfnunarsjóðs og sameiningar lykilþættir í átt að sjálfbærni

Að mati ráðsins ættu stjórnvöld að leggja áherslu á að sveitarstjórnarstigið verði fjárhagslega sjálfstætt á komandi árum en til þess þarf að eiga sér róttæk endurskipulagning. Svo virðist sem þjónustustig margra sveitarfélaga sé orðið þeim ofviða og hvatar til að ráðast í hagræðingu og sameiningar eru ekki nægir. Hér getur endurskoðun á Jöfnunarsjóði sveitarfélaga gegnt lykilhlutverki og réttast væri að leggja sjóðinn í núverandi mynd niður, en þó í skrefum. Smærri sveitarfélög fá hlutfallslega mun hærri framlög úr sjóðnum en þau stærri og segja má að með honum sé tilvist óhagkvæmra, smærri sveitarfélaga, viðhaldið á kostnað þeirra sem hagkvæm eru (mynd 8). Framlög úr sjóðnum eru þannig til þess fallin að tefja fyrir hagræðingu á sveitarstjórnarstiginu, og draga úr hvötum fyrir sveitarfélög til að leita leiða til að nýta skattfé sem best.

Viðskiptaráð leggur til að frumvarpið og þingsályktunartillagan verði samþykkt að teknu tilliti til ofangreinds. Að lokum áskilur Viðskiptaráð sér rétt til að koma frekari athugasemdum á framfæri á síðari stigum.