Varað við heimildum ráðherra til verðstýringar

Viðskiptaráð ásamt Samtökum atvinnulífsins hafa skilað umsögn um breytingu á lögum um virðisaukaskatt og samkeppnislögum (þskj. 1055 í 607 máli). Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um virðisaukaskatt og samkeppnislögum til að bregðast við áhrifum stríðsátaka í Miðausturlöndum á eldsneytisverð. Í frumvarpinu er lagt til að skatthlutfall virðisaukaskatts vegna sölu á eldsneyti verði tímabundið lækkað úr 24% í 11% til að milda áhrif þeirrar framboðsröskunar og verðsveiflna sem orðið hafa á alþjóðlegum orkumörkuðum. Jafnframt er áréttað að við framkvæmd eftirlits með því að tímabundin lækkun á skatthlutfalli skili sér að fullu í útsöluverði geti ráðherra samkeppnismála, komi í ljós misbrestur á því, sett reglugerð um tímabundnar aðgerðir, þar á meðal ákvörðun hámarksverðs eða hámarksálagningar.

Frumvarpið var birt til umsagnar þann 14. apríl sl. og umsagnarfrestur veittur til 17. apríl, eða alls þrír dagar. Samtökin telja slíkan frest verulega skamman í ljósi umfangs og eðlis þeirra breytinga sem lagðar eru til, enda er um að ræða íþyngjandi inngrip í verðmyndun á samkeppnismarkaði og veitingu víðtækra valdheimilda til stjórnvalda. Eðli málsins samkvæmt takmarkar sá skammi umsagnarfrestur möguleika hagsmunaaðila til að veita málefnalega og ítarlega umsögn og dregur úr gæðum lagasetningarferlisins. Umsögn samtakanna tekur mið af framangreindum fresti og áskilja samtökin sér rétt til að koma á framfæri frekari athugasemdum til nefndarinnar á seinni stigum.

Eftirlit með verðmyndun og hlutverk Samkeppniseftirlitsins

Í fyrirliggjandi frumvarpi felast tvær aðgerðir, annars vegar tímabundin lækkun virðisaukaskatts á eldsneyti sem neytendur kaupa á dælu og hins vegar fjárframlag til að styrkja uppbyggingu hleðslustöðva fyrir rafmagnsbíla. Frumvarpið kveður á um að á tímabilinu 1. maí til 31. ágúst verði virðisaukaskattur á eldsneyti 11% í stað 24%. Þá er beinum orðum kveðið á um að „á umræddu tímabili ber[i] söluaðilum eldsneytis að tryggja að hin tímabundna lækkun á skatthlutfalli virðisaukaskatts skili sér að fullu í endanlegu útsöluverði eldsneytis“ og að Samkeppniseftirlitið skuli „hafa sérstakt eftirlit með tímabundinni lækkun á útsöluverði eldsneytis“.

Samtökin taka undir markmið stjórnvalda um að draga úr áhrifum hækkandi eldsneytisverðs á heimili og fyrirtæki og telja tímabundna lækkun virðisaukaskatts geta verið skilvirka leið til að milda skyndileg kostnaðaráföll. Samtökin telja lækkanir á hvers lags skattheimtu almennt vera af hinu góða og til þess fallnar að efla hagkerfið. Samtökin vara aftur á móti við þeim viðamiklu og íþyngjandi breytingum sem finna má í frumvarpinu og sem ganga langt umfram það sem nauðsynlegt er til að ná fram markmiði þess. Sérstaklega vekur athygli að frumvarpið felur í sér veruleg inngrip í verðmyndun á samkeppnismarkaði.

Samkvæmt 2. gr. frumvarpsins er Samkeppniseftirlitinu (SKE) fært það hlutverk að hafa eftirlit með því að lækkun virðisaukaskatts skili sér að fullu í útsöluverði eldsneytis og getur það lagt stjórnvaldssektir á fyrirtæki sem ekki uppfylla þá skyldu að mati SKE. Þá segir að SKE skuli gera ráðherra grein fyrir því, „telji það misbrest á að tímabundin lækkun skatthlutfalls skili sér í endanlegu útsöluverði eldsneytis“, en ráðherra getur síðan að fenginni umsögn SKE sett reglugerð um tímabundnar aðgerðir til að bregðast við slíkum misbresti.

Miðað við umsögn SKE um málið er óvíst hvort að stofnunin hafi sama skilning á því hvað hið sérstaka eftirlit eigi að fela í sér og fjármála- og efnahagsráðherra, m.t.t. málflutning hans í ræðustól Alþingis. Skilningur SKE, þeirrar stofnunar sem kemur til með að fara með umrætt eftirlit, og ráðherra, sem er flutningsmaður frumvarpsins, er þannig ekki í fyllilegu samræmi. Samtökin telja nauðsynlegt að við þessu sé brugðist, sumsé að úr því verði skorið hvort að hið sérstaka eftirlit eigi að einskorðast við eftirlit með því að söluaðilar leggi í reynd 11% virðisaukaskatt á eldsneyti, líkt og ráða má af orðræðu ráðherra að sé meiningin. Ef ætlunin er að eftirlitið sé víðtækara, sem sagt ekki einungis að meta skattskil eða lögmæti virðisaukaskattsuppgjörs heldur verðmyndun fyrirtækja og viðhafa mat á því hvort álagning hafi aukist eða hvort fyrirtæki hafi að öðru leyti haldið eftir ávinningi af skattalækkuninni, er nauðsynlegt að taka af því allan vafa. Í þessu samhengi vilja samtökin árétta að Skatturinn fer þegar með eftirlit á skattskilum virðisaukaskattsskyldra fyrirtækja og ekkert virðist fram komið um nauðsyn þess að tvær mismunandi stofnanir þurfi að hafa sama eftirlit vegna sömu starfsemi sömu fyrirtækja.

Samtökin gera verulegar athugasemdir við ofangreindar eftirlitsheimildir SKE, ekki síst ef eftirlitinu er í reynd ætlað að meta og endurmeta álagningu einstakra fyrirtækja í einni atvinnugrein. Í öllu falli telja samtökin þær valdheimildir sem SKE eru veittar með frumvarpinu ekki nauðsynlegar og telja betur fara á því að stofnunin sinni hefðbundnu og lögbundnu hlutverki sínu við að tryggja virka samkeppni. Sérstakt eftirlit með verðlagningu einnar atvinnugreinar skapar verulega óvissu fyrir fyrirtæki, enda er óljóst á hvaða grundvelli meta eigi hvort verðbreytingar séu fullnægjandi í ljósi þess að eldsneytisverð ræðst af fjölmörgum breytilegum þáttum. Að heimila stjórnvaldi að leggja sektir á grundvelli slíks mats jafngildir í reynd því að setja óskráðar reglur um ásættanlega álagningu á markaði.

Hafa ber í huga að lækkun virðisaukaskatts á eldsneyti mun eðli málsins samkvæmt skila sér í útsöluverð, enda myndi annað ekki samræmast lögum um virðisaukaskatt og hafa alvarlegar afleiðingar í för með sér eins og áralöng dómaframkvæmd ber vitni um. Að mati samtakanna er ekkert sem bendir til þess að þörf sé á sérstöku aukaeftirliti SKE með starfsemi einnar tilteknar atvinnugreinar, né heldur er nokkuð sem réttlætir slíkt eftirlit.

Að mati samtakanna endurspeglar órökstutt umframeftirlit opinberrar stofnunar með einni tiltekinni atvinnugrein skilningsleysi gagnvart starfseminni sem er ekki í neinu samræmi við sjónarmið um meðalhóf. Slíkt eftirlit og þær valdheimildir sem því fylgja má einnig túlka sem skilaboð um að fyrirtæki í greininni sinni starfi sínu ekki af heilindum eða að þeim sé ekki treystandi til að standa í réttum skattskilum eins og önnur virðisaukaskattsskyld fyrirtæki sem ekki þurfa að sæta „sérstöku eftirliti“ vegna verðlagningar.

Þá benda samtökin einnig á að auknu eftirliti fylgir aukinn kostnaður, bæði fyrir eftirlitsaðilann en ekki síður þau fyrirtæki sem eftirlitinu sæta. Nauðsynlegt er að greining á slíkum kostnaði liggi fyrir.

Reglugerðarheimild ráðherra til verðstýringar

Líkt og vikið var að hér að ofan heimila ákvæði frumvarpsins ráðherra að setja reglugerð um tímabundnar aðgerðir til að bregðast við misbresti á að tímabundin lækkun skatthlutfalls hafi skilað sér í endanlegu útsöluverði eldsneytis, en líkt og áður segir er það undir SKE komið að meta hvort um slíkan misbrest sé að ræða. Samkvæmt frumvarpinu geta tímabundnar aðgerðir falist í ákvörðun um hámarksverð eða hámarksálagningu eða annarri stýringu eða verðlagningu á viðskiptakjörum.

Samtökin leggjast eindregið gegn umræddri reglugerðarheimild ráðherra sem að mati samtakanna felur í sér óhóflegt inngrip í starfsemi fyrirtækja á frjálsum markaði. Slík heimild felur í sér grundvallarfrávik frá meginreglum samkeppnisréttar, þar sem verð á samkeppnismarkaði á að ráðast af framboði og eftirspurn en ekki stjórnvaldsákvörðunum. Söguleg reynsla, bæði hér á landi og erlendis, sýnir að opinber verðstýring getur leitt til skorts á vörum, lakari þjónustu, minni hvata til fjárfestinga og nýsköpunar og skekkju í samkeppni.

Þá er sérstaklega varhugavert að slík heimild sé veitt með almennu lagaákvæði sem virkjuð er með reglugerð án aðkomu Alþingis hverju sinni, enda felur það í sér verulegt valdframsal til framkvæmdarvaldsins á sviði sem snertir beint eignarrétt og atvinnufrelsi. Samtökin telja að hér sé um að ræða hættulega þróun sem geti skapað varasamt fordæmi fyrir frekari verðstýringu í öðrum atvinnugreinum. Samtökin telja augljóst að heimildir ráðherra til að ákveða hámarksverð eða -álagningu á tilteknar neysluvörur með stjórnvaldsfyrirmælum feli í sér stjórnskipuleg álitamál sem taka verður afstöðu til áður en frumvarpið verður að lögum.

Samtökin hafa einnig efasemdir um 15 milljóna króna framlag til ASÍ vegna verðlagseftirlits þess í tengslum við framkvæmd aðgerðarinnar. Hér er um að ræða einkaaðila sem veitt er opinbert fjármagn til að hafa eftirlit með verðlagningu annarra einkaaðila, sem er óvenjulegt fyrirkomulag og vekur upp spurningar um jafnræði, hlutleysi og gagnsæi. Þá hefur ekki verið sýnt fram á sérstaka þörf fyrir auknu framlagi enda er verðlagseftirlit ASÍ þegar starfsrækt og sambandið að öðru leyti ágætlega fjármagnað. Í öllu falli er nauðsynlegt að skilgreindar verði kröfur til eftirlitsins og til framsetningar á upplýsingum.  

Að lokum árétta samtökin að þrátt fyrir að markmið frumvarpsins séu að mörgu leyti réttmæt, gangi þær leiðir sem valdar eru of langt í inngripum á frjálsum markaði. Samtökin hvetja því til þess að frumvarpið verði endurskoðað með það að markmiði að ná fram markmiðum þess með vægari úrræðum.