Bætur í blindgötu: örorkukerfið og hvatar til vinnu

Almannatryggingar eru hornsteinn íslenska velferðarkerfisins. Þeim er ætlað að tryggja þeim sem ekki geta tekið þátt á vinnumarkaði, ýmist vegna skertrar starfsgetu eða elli, bætur til að standa undir framfærslu. Í tilfelli ellilífeyrisþega tryggja lögin öllum sem náð hafa ellilífeyristökualdri og hafa ekki full réttindi í lífeyrissjóði framfærslu. Sá hluti kerfisins er ekki háður mati á starfsgetu, heldur aðeins aldri. Því verður aðeins örorkuhluti almannatrygginga hér til umfjöllunar og almennar örorkutengdar bætur.

Markmið örorkukerfisins er að tryggja einstaklingum með skerta starfsgetu, ýmist vegna fötlunar, slyss eða langvarandi heilsubrests, framfærslu. Kerfið hvílir á grunni hugmyndafræði velferðarríkisins, þar sem sett er upp öryggisnet fyrir þá sem ekki geta framfleytt sér sjálfir.

Tryggingastofnun annast greiðslur til öryrkja, en í kerfinu eru jafnframt í gildi frítekjumörk og skerðingarhlutföll, sem tryggja að bætur þeirra sem geta aflað tekna skerðist í hlutfalli við laun þeirra. Til að tryggja að örorkukerfið virki sem skyldi þarf að vera til staðar skýr fjárhagslegur hvati fyrir þá sem hafa starfsgetu til að vera á vinnumarkaði, frekar en á bótum.

Hröð fjölgun einstaklinga á örorkubótum

Frá aldamótum hefur einstaklingum á örorku fjölgað hratt. Hlutfallið hefur hækkað úr 6,5% af fólki á vinnualdri árið 2000 upp í 10,4% árið 2025 (mynd 1). Fjölgunin hefur verið mikil á stuttum tíma, sérstaklega í ljósi þess að hlutfall öryrkja hafði verið nokkuð stöðugt á síðari hluta 20. aldar. Árið 1965 var hlutfall öryrkja 4,1%, en það breyttist lítið fram til 1995, þegar það var 5,4%.[1] Öryrkjum má skipta í tvo flokka, annars vegar þá sem metnir hafa verið með varanlega skerta starfsgetu og hins vegar endurhæfingarbótaþega, sem eru inni í örorkukerfinu vegna tímabundinnar skertrar starfsgetu eftir slys, sjúkdóm eða áfall.

Mest fjölgun er í hópi endurhæfingarbótaþega, sem fjölgaði um 790% frá 2000 til 2025. Þeir fóru úr því að vera 0,3% af einstaklingum á vinnualdri (frá 18-66 ára) í 2,5% á tímabilinu. Fjölgunin er minni í hópi öryrkja, þar sem hlutfall þeirra fer úr 5,8% árið 2000 í 7,9% árið 2024.[2]

Algengast er að geðraskanir og stoðkerfissjúkdómar leiði til örorku á Íslandi. Nýleg rannsókn sýnir að þeim sjúkdómsgreiningum sem fjölgaði mest á tímabilinu 2000-2024 voru kvíði og þunglyndi, mjúkvefjaraskanir (t.d. vefjagigt), taugaþroskaraskanir (t.d. ADHD og einhverfurófsgreiningar), offita, verkir, lasleiki og þreyta, streita og kulnun og þreytuheilkenni eftir veiru­sýkingu og eftirstöðvar COVID-19.

Algengi þessara sjö sjúkdómsgreininga rúmlega fjórfaldaðist á tímabilinu 2000-2024, samanborið við tæplega tvöföldun annarra sjúkdómsgreininga. Þar af fengu flestir metna örorku vegna kvíða eða þunglyndis. Sjúkdóms­byrðin innan kerfisins er því að breytast, þar sem ákveðnum greiningum fjölgar mjög hratt.[3]

Öryrkjar næst flestir á Íslandi af Norðurlöndunum

Hlutfall öryrkja er næst hæst á Íslandi af Norðurlöndunum, en aðeins í Noregi er hlutfallið hærra (mynd 2). Hér er aðeins horft til öryrkja sem eru varanlega utan vinnumarkaðar. Einstaklingar á bótum vegna endurhæfingar eru því ekki með í þessum tölum, þar sem ekki eru til samanburðarhæf gögn fyrir þá á milli landa.[4]

Blikur eru á lofti í Noregi og á Íslandi, þar sem öryrkjar eru flestir og útgjaldavöxtur vegna málaflokka örorku og veikinda hefur verið mestur. Jafnframt er fjölgun í hópi ungra öryrkja hröðust á Íslandi og í Noregi, sem er sérstakt áhyggjuefni, í ljósi þess að einstaklingar í veikri efnahags- og félagslegri stöðu eru líklegri til að fara á örorkubætur og fáir sem eru komnir á örorku ungir leita út á vinnumarkað síðar á ævinni.[5]

Kostnaður við bætur um 130 ma.kr.

Heildarkostnaður við örorkutengdar bætur mun nema 130 ma.kr. árið 2026 samkvæmt fjárlögum (mynd 3). Þessi kostnaður hefur farið hækkandi á undanförnum árum og hækkar um 18 ma.kr. á milli ára vegna lagabreytinga sem gerðar voru á almannatryggingakerfinu árið 2025.[6]

Bótakerfi sem hér eru til skoðunar, þau sem falla undir lög um almannatryggingar og lög um félagslega aðstoð, eru almenn og standa einstaklingum á örorku til boða. Með almennum bótum er t.d. átt við barnalífeyri, sem stendur öllum foreldrum sem eru á örorkubótum til boða, og heimilisuppbót, sem greiðist til bótaþega sem búa einir. Til viðbótar eru einnig sértækar bætur sem koma til við sérstakar aðstæður, líkt og umönnunargreiðslur vegna langveikra eða fatlaðra barna og dánarbætur, en ekki er fjallað um þær hér.[7,8]

Einstæð foreldri eiga ríkastan rétt

Aðeins einstætt foreldri á rétt á bótum úr þeim fjórum bótaflokkum sem hér eru til skoðunar (mynd 4). Bótakerfin eru ýmist háð aldri, hjúskaparstöðu eða því hvort viðkomandi á barn eða ekki. Þess vegna eru réttindi einstaklinga innan kerfisins mismunandi eftir fjölskyldugerð. Í tilfelli örorku, hlutaörorku og sjúkra- og endurhæfingargreiðslna (sem hér eru kallaðar grunnbætur) er aðeins hægt að vera inni í einu bótakerfi í senn, þar sem þeim er öllum ætlað að tryggja framfærslu.

Í viðauka I má finna nánari skýringu á hvernig hvert og eitt bótakerfi virkar, upphæðir innan þeirra, frítekjumörk og réttindi mismunandi hópa innan þeirra.

Miklar breytingar leitt til ríkari greiðslna úr kerfinu

Umfangsmiklar breytingar voru gerðar á örorkubótakerfinu árið 2025 með það að markmiði að einfalda kerfið, draga úr tekjutengingum innan þess og gera það skilvirkara, gagnsærra og réttlátara. Þetta var gert með því að fækka greiðsluflokkum, leggja af hinn svokallaða örorkustyrk og fella greiðslur til endurhæfingarbótaþega undir lög um almannatryggingar. Samhliða einföldun á greiðslukerfinu og sameiningu greiðsluflokka voru greiðslur hækkaðar, frítekjumörk sameinuð og hækkuð og reiknireglur einfaldaðar.[9]

Samhliða breytingum á örorkubótakerfinu voru innleiddir tveir nýir greiðsluflokkar, örorkubætur fyrir einstaklinga með enga eða mjög takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði (0–25%) og nýr flokkur sem ber heitið hlutaörorkubætur fyrir einstaklinga með skerta getu til virkni á vinnumarkaði (26–50%). Fyrir breytingarnar gátu þeir einstaklingar sem metnir voru með allt að 50% vinnugetu fengið örorkustyrk.[9]

Við breytingarnar var örorkustyrkurinn lagður af og fjárhæð hlutaörorkubótanna hækkuð m.v. örorkustyrkinn. Jafnframt geta hlutaörorkubótaþegar nú fengið aldursviðbót og heimilisuppbót, ólíkt því sem átti við um þá sem áður fengu örorkustyrkinn. Í hlutaörorkukerfinu eru einnig tvíþætt frítekjumörk, annars vegar almennt frítekjumark upp á 105 þús. kr. og hins vegar sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna upp á 263 þús. kr. Einstaklingar á hlutaörorkubótum með allt að 50% starfsgetu geta þannig haft 368 þús. kr. í laun á mánuði án þess að bótagreiðslur skerðist.[9]

Fjárhagslegur hvati til að vera á hlutaörorku

Pör með börn og einstæðir foreldrar þurfa að vera með mánaðarlaun yfir meðallaunum til að það borgi sig ekki að vera á hlutaörorkubótum (mynd 5). Breytingarnar á kerfinu og þau ríflegu frítekjumörk sem þeim fylgdu hafa þannig dregið úr hvata til þátttöku á vinnumarkaði. Í tilfelli einstæðra foreldra þarf viðkomandi að vera með 1.047 þús. kr. í laun á mánuði til að það borgi sig ekki að vera á hlutaörorkubótum. Munurinn á þröskuldinum milli þess hvenær það hættir að borga sig að vera á bótum fyrir mismunandi fjölskyldugerðir skýrist af mismunandi rétti til annarra örorkutengdra bóta, líkt og sýnt var á mynd 4.

Örorkugreining veitir rétt á fjölbreyttum bótum

Þegar dæmi einstæðs foreldris er sérstaklega skoðað, skýrast auknar ráðstöfunartekjur innan hlutaörorkukerfisins bæði af háum frítekjumörkum og ríkum réttindum til annarra almennra örorkutengdra bóta. Einstætt foreldri á rétt á heimilisuppbót, aldursuppbót[10], barnalífeyri auk örorkubótanna sjálfra (mynd 6). Þess vegna eru ráðstöfunartekjur einstæðs foreldris hærri innan hlutaörorkukerfisins en ef viðkomandi væri í fullu starfi með meðallaun utan hlutaörorkukerfisins.

Myndir 5 og 6 miðast við að allar fjölskyldugerðir séu á leigumarkaði, leigan miðast við markaðsleigu og gert er ráð fyrir þremur milljónum í eignir á hvern fullorðinn einstakling á heimili. Í tilfelli para er miðað við að aðeins annar aðilinn sé hlutaöryrki og að makinn sé á meðallaunum (816 þús. kr. á mánuði).[11] Miðað er við að einstaklingur greinist við 25 ára aldur og í tilfelli pars með börn og einstæðs foreldris er miðað við að viðkomandi eigi tvö börn og annað þeirra sé undir sjö ára.

Hærri ráðstöfunartekjur á örorku í mörgum tilfellum

Ráðstöfunartekjur einstæðs foreldris eru hærri á örorkubótum en á vinnumarkaði upp að rúmlega 750 þús. kr. mánaðarlaunum (mynd 7). Innan hlutaörorkukerfisins liggja mörkin í 1.050 þús. kr. Þetta þýðir að einstætt foreldri hefur hærri ráðstöfunartekjur af örorkubótum en af bæði lág- og meðaltekjustörfum eða allt þar til að launin fara yfir framangreind mörk.

Í viðauka II má sjá umfjöllun um hvernig ráðstöfunartekjur annarra fjölskyldugerða eru innan örorkubótakerfisins, hlutaörorkubótakerfisins og á vinnumarkaði. Hér er sérstaklega fjallað um stöðu einstæðra foreldra vegna þess að sú fjölskyldugerð á ríkastan rétt innan örorkubótakerfisins og því skerðist hvati þeirra til þátttöku á vinnumarkaði mest.

Breytt frítekjumörk tryggja hvata til þátttöku á vinnumarkaði

Örorkubótakerfið þarf að þjóna þeim sem hafa skerta starfsgetu, en á sama tíma má það ekki draga úr hvata til atvinnuþátttöku. Nýlegar breytingar sem gerðar voru á bótaflokkum og frítekjumörkum sem þeim fylgja, auk réttinda ákveðinna hópa innan annarra bótakerfa, hafa gert það að verkum að einstaklingar geta undir ákveðnum kringumstæðum haft hærri ráðstöfunartekjur innan almenna örorkubótakerfisins en á vinnumarkaði.

Samhliða þessu hafa verið gerðar aðrar breytingar sem ýta undir fjölgun þeirra sem fá örorku- og endurhæfingabætur. Örorka er nú orðin varanleg og almennt ekki endurmetin. Þá hefur kerfi sjúkra- og endurhæfingarbóta verið opnað. Einstaklingar eiga nú rétt á bótum á meðan beðið er eftir endurhæfingu, ólíkt því sem áður var þegar einstaklingur þurfti að hafa hafið endurhæfingu til að eiga rétt á bótum.[12]

Hafi einstaklingar fjárhagslegan hvata til að fara af vinnumarkaði inn í örorkubótakerfið er hættara við að einstaklingar sem ekki þurfa á bótum að halda leiti í kerfið. Það dregur úr virkni kerfisins á þann hátt að hlutur þeirra sem raunverulega þurfa á kerfinu að halda mun skerðast. Þá hafa rannsóknir jafnframt sýnt að þeir einstaklingar sem snúa aftur til vinnu eftir veikindi eru almennt heilbrigðari og lífsgæði þeirra meiri en þeirra sem eru varanlega á örorku.[12]

Það að draga úr hvata einstaklinga til að vera á vinnumarkaði og stilla bótakerfin þannig af að einstaklingar hafi fjárhagslegan hvata til að vera innan þeirra eykur ásókn í kerfið. Það hefur bæði neikvæðar heilsufarslegar og fjárhagslegar afleiðingar í gegnum minni atvinnuþátttöku, ósjálfbærari opinber fjármál og lakari lífskjör.

Að ofangreindu virtu leggur Viðskiptaráð eftirfarandi til:

• Breytt frítekjumörk: Endurmeta ætti frítekjumörk innan örorkubótakerfisins þannig að tryggt sé að einstaklingar séu ekki fjárhaglega betur settir af því að þiggja örorkutengdar bætur samanborið við að vera á vinnumarkaði. Sérstaklega er aðkallandi að frítekjumörk verði lækkuð innan hlutaörorkukerfisins, en há frítekjumörk og samspil þess kerfis við önnur bótakerfi gerir það að verkum að ríkur fjárhagslegur hvati er til að sækja í kerfið og sækjast ekki eftir endurmati. Breytt frítekjumörk myndu skapa fjárhagslegan hvata til endurhæfingar, endurmats á örorkumati og meiri atvinnuþátttöku.
• Styrkja hvata til endurmats og endurhæfingar: Núverandi kerfi veitir takmarkaða fjárhagslega hvata fyrir stóran hluta bótaþega til aukinnar atvinnuþátttöku. Skýrir hvatar verða að vera til staðar fyrir bótaþega að sækja endurhæfingu og fara í endurmat á eigin starfsgetu. Með því að styrkja endurhæfingu og tryggja að í kerfið sé innbyggt virkt og reglulegt endurmat á starfsgetu má koma í veg fyrir að einstaklingar séu varanlega innan kerfisins. Það er jákvætt fyrir bæði einstaklingana sjálfa, vegna þeirra jákvæðu áhrifa sem atvinnuþátttaka hefur för með sér og kerfið í heild sinni, sem verður betur í stakk búið til að sinna þeim sem eru innan þess hverju sinni.
• Meta reglulega áhrif breytinga á atvinnuþátttöku: Stjórnvöld þurfa að vera í sífelldri endurskoðun á kerfinu í heild sinni, með það fyrir augum að tryggja að það sé sem skilvirkast og bitni ekki á hvata til atvinnuþátttöku. Þannig geta yfirvöld gripið inn í ef breytingar á kerfinu hafa áhrif á nýgengi örorku, lengd þess tíma sem einstaklingar eru á bótum eða virkni endurhæfingar.

Með ofangreindum tillögum má tryggja að kerfið þjóni áfram þeim sem þurfa á því að halda, en grafi samhliða ekki undan hvata til atvinnuþátttöku.