Svartir sauðir, glatað fé: uppsagnarvernd opinberra starfsmanna

Opinberir starfsmenn njóta þrefaldrar uppsagnarverndar samanborið við starfsfólk í einkageiranum. Auk almennrar uppsagnar­verndar njóta þeir einnig verndar bæði stjórnsýslu- og starfs­mannalaga. Í viðbótarverndinni felst að ekki má segja upp starfsmanni án þess að hann hafi fyrst verið áminntur og fengið kost á að bæta ráð sitt. Til að uppsögn geti átt sér stað þarf starfsmaður síðan að brjóta af sér aftur með sambæri­legum hætti innan tiltekins tíma. Strangar máls­meðferðar­reglur gilda bæði um áminningar- og uppsagnarferlið. [1][2]

Erfitt að taka á málum vegna ófrávíkjanlegra skilyrða

Þreföld uppsagnarvernd vinnur gegn því að stjórnendur hjá hinu opinbera geti tekið á starfsmannamálum með fullnægjandi hætti. Skilyrði verndarinnar eru ófrávíkjanleg óháð því hvers konar mál um ræðir. Það þýðir að jafnvel þegar alvarlegt brot í starfi veldur forsendu­bresti í ráðningarsambandinu er nánast ómögulegt fyrir stjórnanda að segja upp viðkomandi starfsmanni með lögmætum hætti.

Mörg dæmi eru um að misbrestir starfs­manna séu staðfestir af dómstólum en strangar reglur um starfslok leiða engu að síður til skaðabótaskyldu hins opinbera eða koma í veg fyrir uppsögn yfir höfuð (mynd 1). Þessi dæmi skiptast í þrjá flokka: (1) Slaka frammistöðu, (2) einelti, ofbeldi eða áreitni, og (3) trúnaðarbrot í starfi. Hér má sjá eitt dæmi úr hverjum flokki samkvæmt dómstólum:

1. Slök frammistaða: Hagstofan sagði upp forritara sem uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar voru til hans í starfinu. Starfsmaðurinn hafði átt í erfiðleikum með að tileinka sér nýja tækni og verkefni sem hann hafði á sinni könnu gengu ýmist hægt eða mistókust. Landsréttur taldi ljóst að uppsögnin hefði að verulegu leyti verið til komin vegna slakrar frammistöðu starfs­mannsins og að viðkomandi hefði ekki tekist að auka færni sína. Uppsögnin var dæmd ólögmæt þar sem það hefði átt að áminna hann fyrst með formlegum hætti. Ríkinu var gert að greiða honum 6,8 milljónir í skaðabætur vegna tjónsins sem starfs­maðurinn hlaut. [3]
2. Einelti eða áreitni: Starfsmanni ÁTVR var sagt upp störfum vegna aðildar viðkomandi að einelti gegn samstarfsmanni sínum. Starfsmaðurinn hafði áður verið áminntur fyrir þátttöku sína í eineltinu eftir að unnin hafði verið skýrsla um samskipti á vinnustaðnum að beiðni ÁTVR. Dómurinn komst að þeirri niður­stöðu að starfsmanninum hefði ekki verið veitt nægilegt tækifæri til að bregðast við ávirðingum áður en áminningin var veitt og því hefði ÁTVR brotið gegn andmælarétti viðkomandi sem skil­greindur er í stjórnsýslulögum. Starfsmanninum voru því dæmdar 2 milljónir í skaðabætur vegna upp­sagnarinnar [4]
3. Trúnaðarbrot: Lögmanni hjá Umboðsmanni skuldara var sagt upp í kjölfar þess að hafa í þrígang flett upp upplýsingum um fyrrverandi maka sinn í tölvukerfum embættisins, sem viðkomandi hafði aðgang að stöðu sinnar vegna. Hæstiréttur staðfesti að háttsemin hefði verið brot á trúnaðar­­skyldu og starfsskyldum viðkomandi. Uppsögnin var hins vegar talin ólögmæt þar sem átti að veita starfsmanninum áminningu og tækifæri til að bæta ráð sitt. Ríkið þurfti að greiða honum 8,5 milljónir í skaðabætur. [5]

Í Viðauka I má finna þrjár frásagnir til viðbótar þar sem misbrestur opinbers starfs­manns var staðfestur af dómstólum en uppsögn eða áminning engu að síður ólögmæt vegna strangrar uppsagnaverndar.

Tvíþætt neikvæð áhrif uppsagnarverndarinnar

Framangreindar dæmisögur sýna að þau lög sem gilda um uppsagnir valda því að erfitt er að taka á málum starfsmanna sem annað hvort valda ekki starfi sínu eða hafa sýnt af sér háttsemi sem ekki telst samboðin þeirra starfi. Það spornar gegn því að „svartir sauðir“ séu leystir frá störfum og hæfasta fólkið skipað í þeirra stað.

Þetta hefur neikvæð áhrif á opinbera þjónustu með beinum og óbeinum hætti. Beinu áhrifin eru í formi lakari frammistöðu viðkom­andi starfsmanna. Þeir komast upp með ófullnægjandi frammistöðu eða alvarlegri brot í starfi á sama tíma og hæfara starfsfólk er ekki ráðið í þeirra stað. Það hefur bein neikvæð áhrif á gæði opinberrar þjónustu þeirra stofnana þar sem þeir starfa.

Óbeinu áhrifin koma fram í því að umræddir „svartir sauðir“ hafa einnig neikvæð áhrif á frammistöðu annars starfsfólks. Ein birtingar­mynd þeirra er brotthvarf starfsfólks sem verður fyrir barðinu á brotum sem eru látin viðgangast á vinnustaðnum. Þá hefur það neikvæð áhrif á vinnustaðamenningu og hvata alls starfsfólks til að standa sig vel í starfi að sjá að slök frammistaða eða brot leiði ekki til uppsagna.

30 - 50 milljarða árlegur kostnaður

Erlendar rannsóknir á ríkri uppsagnarvernd benda til þess að hún dragi úr fram­leiðni með því að vinna gegn skilvirkri nýtingu á vinnuafli og fjármagni. Ef vinnustaðir hafa ekki sveigjanleika til að haga starfs­manna­málum með þeim hætti sem hentar starfseminni þá kemur það niður á henni. Erfitt getur reynst að tölusetja þennan kostnað þar sem tegund og eðli upp­sagnar­­verndar getur verið misjöfn. [6]

Nýleg rannsókn á áhrifum afnáms svokallaðrar „last in, first out“ upp­sagnarverndar hjá smærri fyrirtækjum í Svíþjóð benti til þess að afnám hennar hafi aukið framleiðni um 2-3% að meðaltali. Áhrifin voru 3-4% meiri hjá vinnustöðum sem sögðu upp að minnsta kosti einum starfsmanni á tímabilinu sem var undir. Önnur rannsókn benti til þess að fjórföldun uppsagnarfrests í Belgíu hafi dregið úr fram­leiðni um tæplega 6%. [7][8]

Viðskiptaráð áætlar að ríkari uppsagnarvernd opinberra starfsmanna kosti ríki og sveitarfélög 30 til 50 ma. kr. á ári (mynd 2). Með því að staðfæra framangreindar rannsóknir á Ísland er mat ráðsins að neikvæð áhrif „svartra sauða“ á framleiðni hjá hinu opinbera séu 5-7%. Kostnaðarmatið fæst með því að margfalda þau áhrif með launakostnaði hins opinbera, sem nemur 688 ma. kr. árið 2025. Þetta er hóflegt mat þar sem neikvæð áhrif á aðra útgjaldaliði en laun eru ekki meðtalin.

Uppsagnarvernd er fyrir almannahagsmuni en ekki starfsfólk

Reglur um áminningar og uppsagnir eru í meginatriðum frá árinu 1954 þegar fyrst voru sett lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ríkari réttarvernd á sér þá sögulegu skýringu að áður tengdust ríkis­starfsmenn valdi þess með órjúfanlegum hætti enda væri þeim falið að halda uppi lögum og reglum og framfylgja ákvörðunum og stefnu stjórnvalda. Upphaflegt markmið lagasetningarinnar var að gæta að hags­munum almennings með því að sporna gegn því að ríkis­starfs­menn yrðu leiksoppar stundar­­­hags­muna eða geðþótta­ákvarðana. [9]

Frá því áminningarskyldan tók fyrst gildi árið 1954 hefur hlutfall starfandi hjá hinu opinbera af vinnu­markaðnum þrefaldast (mynd 3). Árið 1965 starfaði einn af hverjum tíu hjá hinu opinbera. Í dag er hlutfallið einn af hverjum þremur. Munurinn skýrist af vaxandi umfangi hins opinbera í íslensku samfélagi, sérstaklega í heilbrigðis- og menntakerfinu.

Ríkisendur­skoðun hefur áður bent á eðlisbreytingu hlutverks hins opinbera á vinnu­markaði:

„Full ástæða [er] til að endurmeta út frá almannahagsmunum sem og reynslunni af áminningar­reglunum og stjórnsýslu­lögunum hvort ekki sé tímabært að breyta þeim. Þau rök sem færð hafa verið fyrir réttarverndinni eiga ekki við um ýmis störf innan ríkisgeirans. Þessi störf, t.d. störf innan heilbrigðis- og mennta­kerfanna, eru þess eðlis að ekki verður talin hætta á að viðkomandi starfsmenn verði beittir pólitískum þrýstingi í starfi.“ [10]

Til viðbótar við störfin sem Ríkisendurskoðun telur upp má einnig nefna fleiri tegundir starfa þar sem þær sérstöku hollustu- og trúnaðar­skyldur sem áður lagðar voru á embættis­­menn eiga síður við. Það eru störf eins og forritarar, starfsmenn listasafna, ræstitæknar, almennt skrifstofufólk og matráðsmenn svo dæmi séu nefnd.

Aðeins 17 af 18.000 áminntir á fimm árum

Uppsagnarvernd opinberra starfsmanna er svo rík, og dómar þar sem hið opinbera var úrskurðað skaðabótaskylt orðnir svo margir, að uppsögnum er næstum aldrei beitt. Á árunum 2004 til 2009 var aðeins 17 af 18.000 starfsmönnum hjá ríkinu veitt áminning. Þar sem lögmæt uppsögn getur einungis farið fram í kjölfar áminningar og endurtekins brots í starfi er fjöldi slíkra tilfella lægri. Tíðni uppsagna er því lægra en 0,02% á ári. [11]

Ríflega tveir af þremur stjórnendum hjá hinu opinbera telja fram­kvæmd áminninga og uppsagna flókna og því sé erfitt að beita því (mynd 4). Þá telur meirihluti þeirra lögin vinna gegn því að stofnanir starfi innan fjárheimilda og rúmlega helmingur að starfsmannalögin vinni gegn skilvirkni í rekstri ríkisins. [12]

Almenningur telur einnig að færa eigi uppsagnarvernd opinberra starfsmanna nær almennum vinnumarkaði (mynd 5). Niðurstöður þátttakenda í kosningaprófi sem Viðskiptaráð lagði fyrir almenning í aðdraganda Alþingiskosninga 2024 sýndu að 70% almennings eru fylgjandi því að færa réttindi opinberra starfsmanna nær því sem tíðkast á almennum vinnumarkaði. Aðeins 12% lýstu sig andvíg tillögunni og því ljóst að mikill stuðningur er við að jafna stöðu milli markaða meðal almennings. [13]

Sveigjanleiki í starfsmannahaldi forsenda skilvirkni

Ríkari uppsagnarvernd opinberra starfsmanna er úrelt þar sem hún tekur ekki mið af breyttu hlutverki hins opinbera frá því hún var leidd í lög. Í þokkabót veigra stjórnendur hins opinbera sér frá því að beita úrræð­unum þar sem ferlið í tengslum við þau er svo þungt í vöfum.

Í núverandi mynd stendur lagaraminn um uppsagnir opinberra starfsmanna gegn eðlilegum sveigjanleika í rekstri ríkisins og vinnur gegn því að stjórnendur þess geti nýtt skattfé með sem árangurs-ríkustum hætti. Afnám umfram­verndar myndi veita nauðsynlegt svigrúm til að bregðast við ef starfs­maður bregst starfs­skyldum sínum eða brýtur af sér í starfi.

Að mati Viðskiptaráðs hníga engin rök að því að opinberir starfsmenn njóti ríkari uppsagnarverndar en starfsfólk í einkageiranum. Breytingin er í samræmi við þá þróun sem hefur verið á starfs­umhverfi opinberra starfsmanna þar sem laun þeirra eru orðin áþekk störfum í einka-geiranum og mörkin þar á milli sífellt óljósari. Með fyrrgreint fyrir augum leggur Viðskiptaráð tvær tillögur:

1. Afnám áminningarskyldu: Viðskiptaráð leggur til að ákvæði um áminningar verði fellt á brott úr lögum um réttindi og skyldur starfs­manna ríkisins. Ákvæðið gerir hvorki greinarmun á því hvort starfs­mann skorti getu eða vilja til þess að sinna starfi sínu. Fyrir­komulagið er verulega hamlandi á kostnað sveigjanleika og skilvirkni. Að mati Viðskiptaráðs er óþarfi að binda í lög með hvaða hætti yfirmaður eigi að taka á því þegar starfsmaður sinnir starfi sínu með ófullnægjandi hætti.
2. Afnám stjórnsýsluverndar: Viðskiptaráð leggur til að ákvarðanir um starfslok falli ekki undir ákvæði og málsmeðferðarreglur stjórn­sýslulaga að embættismönnum og æðstu stjórnendum hins opinbera undanskildum. Sá hópur telur einungis um 4% opinberra starfs­manna. [14]

Framangreindar tillögur tryggja ríkinu nauðsynlegan sveigjanleika í rekstri ríkisins og starfsmannahaldi, bæta nýtingu á skattfé, auka gæði þeirra þjónustu sem ríkið veitir og færa réttindi opinberra starfsmanna nær því sem tíðkast á almennum vinnumarkaði.