Tillögur í embættismannaskýrslu valdi áhyggjum

Viðskiptaráð hefur tekið umsagnar skýrslu starfshóps forsætisráðherra um hlutverk og starfsskilyrði embættismanna. Í skýrslunni gerir starfshópurinn tillögur að breytingum sem ætlað er að stuðla að auknu sjálfstæði, hreyfanleika og hæfni ákveðins hóps embættismanna og efla þar með traust til stjórnsýslunnar.

Í skýrslunni, sem ber heitið „Kjölfesta í hringiðu lýðræðisins,“ eru settar fram tillögur um embættismenn í svokölluðum P-flokki, þ.e. þá embættismenn sem starfa í mestri nálægð við pólitíska valdhafa. Þar er um að ræða ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra ráðuneyta og forstöðumenn stofnana ríkisins. Lagt er til breytt valferli embættismanna, lengdur skipunartími þeirra, miðlæg stjórnsýslueining um málefni embættismanna í P-flokki, takmarkanir á starfstíma aðstoðarmanna ráðherra o.fl.

Viðskiptaráð telur mikilvægt að íslenskt embættismannakerfi sé skilvirkt, faglegt og einfalt, og að það styðji við trausta og gagnsæja stjórnsýslu og lýðræðislega ábyrgð ráðherra. Í því sambandi eru ýmsar hugmyndir starfshópsins áhugaverðar. Aðrar valda hins vegar ráðinu áhyggjum þar sem þær miða að því að rýra vald ráðherra, draga úr sveigjanleika stjórnvalda og auka enn frekar við ríka vernd embættis­manna í starfi.

Viðskiptaráð bendir einnig á að kostnaður við gerð skýrslunnar nam 21 milljón króna, sem verður að teljast óhóflegur kostnaður miðað við umfang og eðli verkefnisins. Skýrslan tafðist um nærri tvö ár, sem gefur tilefni til hugað sé alvarlega að verkstjórn, umfangi og tilgangi slíkra verkefna á vegum stjórn­sýslunnar og eftirfylgni með framgangi þeirra.

Loks gerir Viðskiptaráð athugasemd við hæfi starfshópsins. Starfshópurinn var einvörðungu skipaður embættismönnum sjálfum, sem dregur úr hlutlægni gagnvart tillögum sem snerta stöðu þeirra sjálfra, starfsöryggi og starfsumhverfi. Eðlilegra væri að skýrslan væri unnin, að minnsta kosti að hluta til, af óháðum aðilum utan stjórnsýslunnar.

Í ljósi framangreinds telur Viðskiptaráð brýnt að umfjöllun um tillögur skýrslunnar sé gagnrýnin og vinna í framhaldi af henni byggi á sjónarmiðum um ábyrgð og sjálfstæði stjórnsýslunnar án þess að grafa undan lýðræðislegu umboði ráðherra.

Tillögur starfshópsins

1. Afmörkun hóps embættismanna. Viðskiptaráð telur tillögu um að afmarka betur fjölbreyttan hóp embættismanna skynsamlega, enda eðlilegt að gera skýran greinarmun á þeim embættismönnum sem starfa í nánum tengslum við pólitíska ákvarðanatöku og öðrum embættismönnum, s.s. lögreglumönnum og tollvörðum. Slík aðgreining stuðlar að skýrari og gegnsærri ábyrgð, afmarkaðri hlutverkum og samskiptum innan stjórnsýslunnar. Á hinn bóginn telur Viðskipta­­­ráð mikilvægt að löggjöfin sjálf skilgreini þennan hóp með skýrum og málefna­legum hætti, þannig að afmörkunin samræmist vilja löggjafans.
2. Handbók. Viðskiptaráð gerir ekki athugasemd við útgáfu handbókar um hlutverk og skyldur embættismanna í P-flokki, enda getur slíkt stuðlað að samræmdri og faglegri framkvæmd. Þó er mikilvægt að lagalegur rammi hennar sé skýr og að efni hennar byggi á gildandi lögum, fremur en matskenndum tilmælum sem skortir lýðræðislega skírskotun.
3. Ferli við skipun embættismanna. Viðskiptaráð telur að tillaga starfs­hópsins um að færa ákvarðanir um skipun, flutning og starfslok embættismanna til ríkisstjórnar eða ráðherranefndar myndi verulega takmarka vald og sveigjan­leika ráðherra til að ráða starfsmannahaldi á sínu málefnasviði. Hver ráðherra fer með stjórnunarvald gagnvart sínu ráðuneyti samkvæmt stjórnskipunar­reglum. Ráðherrar bera auk þess fulla pólitíska ábyrgð gagnvart Alþingi og verða því að hafa svigrúm til að velja þá stjórnendur sem eiga að hrinda stefnu þeirra í framkvæmd. Tilfærsla ákvarðana og skilyrði um að ríkisstjórn eða ráðherranefnd taki slíkar tillögur fyrir dregur úr lýðræðislegri ábyrgð ráðherra og svigrúmi og leiðir til flóknari stjórnsýsluframkvæmdar.
   
   Viðskiptaráð styður tillögu um lögfestingu nafn­leyndar umsækjenda um embætti á vegum ríkisins og telur að nafnleynd ætti að vera almenn, þar sem birting lista yfir umsækjendur getur fælt hæfa einstaklinga frá því að sækja um opinber störf.
4. Skipunartími. Viðskiptaráð tekur undir að eðlilegt sé að lögfesta skyldu til auglýsingar embættis að loknum skipunartíma, en leggst gegn því að embættismanni skuli sjálfkrafa bjóðast sérfræðingsstaða verði hann ekki endurskipaður. Slík lögbundin starfsvernd er óvenju víðtæk og ekki í takt við almennar vinnumarkaðsreglur, auk þess að draga úr sveigjanleika stjórnvalda; eðlilegra væri að slíkar ráðstafanir mynduðust í framkvæmd í einstökum tilvikum fremur en að vera bundnar í lög.
5. Frammistöðumat, starfsþróun og miðlæg eining. Viðskiptaráð geldur varhug við tillögu um að koma á fót miðlægri skrifstofu sem fari sérstaklega með málefni embættismanna í P-flokki. Slík miðstýring útheimtir mannauð, kostnað og eykur flækjustig milli stjórnunar og ábyrgðar einstakra ráðuneyta, auk þess sem hún kann að grafa undan skilvirkni og skýrleika í stjórnsýslunni. Að sama skapi er óljós þörf á að slík miðlæg stjórnsýslueining fari með frammistöðumat, starfsþróun og hreyfanleika embættismanna í P-flokki. Slíkt mat er oft nátengt pólitískum verkefnum og erfitt að sjá hvernig miðlæg eining hefði næga yfirsýn til að meta störf einstakra embættismanna á trúverðugan og sanngjarnan hátt. Eðlilegra væri að uppgjör á hæfni og árangri fari fram við lok skipunartíma sem hluti af ákvörðunarferli ráðherra um skipun fremur en að reist sé umfangsmikið og miðlægt matskerfi sem gæti orðið þungt í framkvæmd.
6. Heimildir til að binda enda á skipun vegna vanefnda í starfi. Viðskiptaráð styður þá meginhugmynd að auka þurfi heimildir til að bregðast við þegar embættismaður stendur sig ekki í starfi eða þegar málefnalegar ástæður leiða til þess að ljúka skuli skipun. Hins vegar telur ráðið ekki augljóst að sérstakt frammistöðumat sé nauðsynlegt, þar sem málefnalegar ástæður ættu þegar að geta réttlætt slíkar ákvarðanir, líkt og gildir almennt á vinnumarkaði, og ætti ráðherra að hafa svigrúm til slíks mats í ljósi stöðu sinnar.
7. Starfsval að loknu embætti. Viðskiptaráð varar við því að lögfestar séu mats­kenndar takmarkanir á því hvaða störf embættismenn geti tekið að sér að loknum skipunartíma og telur raunar óeðlilegt að slíkar reglur séu nú þegar í gildi um starfsmenn stjórnarráðsins. Slíkar takmarkanir binda hendur einstaklinga langt umfram embættistímann, eru í eðli sínu matskenndar og hafa óljósa skírskotun sem ætti að forðast.
8. Takmörkun á störfum aðstoðarmanna. Í skýrslunni er sett fram sú tillaga að setja ætti starfi aðstoðarmanna ráðherra mörk um að þeir láti af störfum þegar boðað hefur verið til kosninga eða þegar 2-3 mánuðir eru til kosninga. Viðskiptaráð bendir í því samhengi á að aðstoðarmenn eru ekki embættismenn og eru háðir ráðherraskipan. Að því virtu telur Viðskiptaráð skjóta skökku við að skýrsla þessi, sem skrifuð er af embættismönnum, geri tillögu um að takmarka starfstímabil aðstoðarmanna og þeim skuli sagt upp fyrir kosningar.

Að lokum vill Viðskiptaráð leggja áherslu á að ákveði stjórnvöld að útfæra tillögur starfshópsins þurfi þær breiðari aðkomu þar sem tryggt sé að fleiri hagsmunaaðilar en embættismenn sjálfir komi að borðinu. Mikilvægt er að sjónarmið atvinnulífsins, sveitarfélaga, almennings, fræða­samfélags og annarra sem reiða sig á skilvirka og trausta stjórnsýslu fái raunverulegt vægi við mótun breytinga af þessu tagi.

Viðskiptaráð undirstrikar jafnframt að virða skuli meginreglur stjórnskipunar um pólitíska ábyrgð ráðherra, en þær kveða á um að ráðherrar fari með stjórnsýslu­valdið og beri ábyrgð gagnvart Alþingi. Þegar valdheimildir eru fluttar frá ráð­herrum til sérstakra eininga innan stjórnsýslunnar án aðkomu þeirra skapast hætta á að grafið sé undan lýðræðislegu umboði og framsali valds til aðila sem ekki bera pólitíska ábyrgð. Því er brýnt að allar breytingar á embættismannakerfinu tryggi áframhaldandi skýra ábyrgð ráðherra og að vald þeirra sé ekki rýrt með aukinni miðstýringu eða valdframsali innan stjórnsýslunnar. Lýðræðið sjálft hvílir á þeirri grundvallarreglu að þeir sem fara með valdið hafi til þess skýrt umboð og beri ábyrgð gagnvart kjósendum. Því er mikilvægt að breytingar á stjórnsýslunni styrki þá grunnstoð en veiki hana ekki.

Viðskiptaráð telur einnig mikilvægt að minna á að á undanförnum árum hefur orðið sú þróun að ýmis konar stjórnsýslunefndir, hæfnisnefndir og ráðgjafarnefndir hafa fengið sífellt meira vægi við undirbúning og töku stjórnvaldsákvarðana. Þótt slíkar nefndir gegni mikilvægu hlutverki við að tryggja vandað og faglegt mat, er ljóst að of mikið vægi þeirra getur jafnframt takmarkað svigrúm ráðherra til að beita því pólitíska og stjórnskipulega mati sem þeir bera eftir sem áður fulla ábyrgð á gagnvart Alþingi.

Valdframsal frá Alþingi og ráðherrum til ókjörinna embættismanna getur haft víðtæk áhrif á fleiri svið stjórnsýslunnar og leitt til þess að meginreglur þingræðis, ráðherraábyrgðar og lýðræðislegrar stjórnsýslu veikist. Í ljósi þess er mikilvægt að allar breytingar á embættismannakerfinu, sérstaklega þær sem fela í sér aukið hlutverk nefnda eða miðlægra eininga, séu vandlega metnar með það fyrir augum að tryggja áfram stöðu ráðherra í lýðræðissamfélagi, skýra ábyrgð hans og að vald sé ekki fært til aðila sem ekki hafa til þess lýðræðislegt umboð.

Umsögnina í heild sinni má lesa hér.