Innleiðing markaðseftirlits gangi ekki lengra en nauðsyn krefur

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar drög að frumvarpi til laga um markaðseftirlit, mál nr. S-222/2026 í samráðsgátt. Með frumvarpinu er lagt til að reglugerð (ESB) 2019/1020 um markaðseftirlit og samræmi vara við kröfur verði lögfest hér á landi og sett ný heildarlög um markaðseftirlit. Frumvarpið felur meðal annars í sér að reglur um framkvæmd markaðseftirlits verði aðskildar frá almennum reglum um vöruöryggi, hlutverk eftirlitsstjórnvalda skýrð og samhæfing eftirlits aukin. Þá er mælt fyrir um rannsóknar- og eftirlitsheimildir stjórnvalda, úrræði vegna vara sem uppfylla ekki lögbundnar kröfur, heimildir til kostnaðarendurheimtu og stjórnvaldssektir. Jafnframt eru lagðar til breytingar á gildandi löggjöf, meðal annars lögum um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu.

Viðskiptaráð telur mikilvægt að innleiðing reglugerðarinnar stuðli að skýrara og samræmdara regluverki um markaðseftirlit, án þess að auka að óþörfu stjórnsýslubyrði fyrirtækja. Ráðið fagnar því að við undirbúning lagasetningarinnar hafi verið lagt upp með að ganga ekki lengra en lágmarkskröfur reglugerðarinnar kveða á um og leggur áherslu á að sú nálgun endurspeglist í frekari vinnslu frumvarpsins. Í því sambandi gerir ráðið eftirfarandi athugasemdir við fyrirliggjandi drög.

Skilvirkt og áhættumiðað markaðseftirlit

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði sérstök lög um markaðseftirlit og að Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun verði falið hlutverk miðlægrar tengiskrifstofu, samhliða því að einstök stjórnvöld fari áfram með eftirlit á sínum málefnasviðum. Viðskiptaráð telur mikilvægt að breytingarnar stuðli að aukinni samhæfingu og skilvirkni fremur en aukinni stjórnsýslubyrði. Sérstaklega þarf að tryggja skýra verkaskiptingu milli eftirlitsaðila og koma í veg fyrir að fyrirtæki þurfi að afhenda sömu upplýsingar ítrekað til mismunandi stjórnvalda. Þá leggur ráðið áherslu á að eftirliti verði forgangsraðað á grundvelli áhættu, meðal annars með hliðsjón af eðli vara, fyrri framkvæmd rekstraraðila og líkum á því að frávik frá lögbundnum kröfum geti valdið tjóni. Slík nálgun samræmist jafnframt áherslum reglugerðar (ESB) 2019/1020 um áhættumiðað eftirlit og takmörkun þeirrar byrði sem eftirlit leggur á rekstraraðila.

Rannsóknarheimildir og meðalhóf

Í 13. gr. frumvarpsins er kveðið á um víðtækar rannsóknarheimildir markaðseftirlitsyfirvalda í því skyni að afla sönnunargagna til að leggja mat á hvort vara uppfylli lögbundnar kröfur. Heimildirnar taka meðal annars til öflunar gagna, aðgangs að hugbúnaði og vettvangsskoðana og byggjast að verulegu leyti á 14. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1020. Viðskiptaráð vekur athygli á þeirri byrði sem beiting þessara heimilda kann að leggja á fyrirtæki og leggur áherslu á að ávallt verði gætt meðalhófs. Umfang upplýsingaöflunar og annarra rannsóknaraðgerða þarf að takmarkast við það sem nauðsynlegt er vegna viðkomandi rannsóknar og sérstaklega þarf að gæta að vernd viðskiptaupplýsinga og annarra trúnaðarupplýsinga fyrirtækja. Þá er mikilvægt að reglugerðarheimildir frumvarpsins verði ekki nýttar til að útvíkka rannsóknarheimildir eða leggja frekari skyldur á rekstraraðila umfram það sem leiðir af lögunum sjálfum.

Áhrif á atvinnulíf og aðlögun

Í kafla 6.3 í greinargerð frumvarpsins er fjallað um áhrif þess á atvinnulíf. Þar kemur fram að áhrifin geti verið mismunandi eftir starfsemi rekstraraðila og að einkum kunni að reyna á innflytjendur vara frá ríkjum utan EES og rekstraraðila netverslana. Umfjöllunin er þó fremur almenn og ekki lagt mat á þann kostnað eða þær stjórnsýslubyrðar sem kunna að fylgja innleiðingunni. Viðskiptaráð telur mikilvægt að áhrif frumvarpsins á atvinnulíf verði metin til hlítar áður en það verður lagt fram á Alþingi. Sérstaklega verði horft til þess hvort kröfur sem leiða af innleiðingunni kalli á breytingar á verklagi, merkingum vara, skjölun eða samskiptum við eftirlitsstjórnvöld. Þá verði framkvæmd eftirlitsins útfærð með þeim hætti að kostnaður og stjórnsýslubyrði fyrirtækja verði sem minnst. Að öðrum kosti er hætt við að innleiðingin auki flækjustig og kostnað í rekstri fyrirtækja, sem að endingu getur skilað sér í hærra vöruverði til neytenda.

Í 21. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að lögin öðlist þegar gildi, án þess að kveðið sé á um sérstakan aðlögunartíma. Viðskiptaráð telur mikilvægt að sérstaklega verði metið hvort og að hvaða marki þörf sé á aðlögunartíma, að teknu tilliti til þeirra skuldbindinga sem leiða af EES-samningnum. Í því sambandi þarf meðal annars að horfa til krafna samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar um upplýsingar um ábyrga rekstraraðila, merkingar og aðgengi að samræmisgögnum. Fyrirtæki kunna að þurfa tíma til að breyta umbúðum, uppfæra skjölun eða laga innri ferla að þessum kröfum. Mikilvægt er að framkvæmdin taki mið af slíkum aðstæðum og að komið verði í veg fyrir óþarfa kostnað og sóun, meðal annars vegna fyrirliggjandi birgða. Viðskiptaráð bendir jafnframt á að breytingar á lögum nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu eru ekki að fullu útfærðar í 22. gr. frumvarpsins. Þar er meðal annars gert ráð fyrir breytingum á III.–VI. kafla laganna án þess að nánari útfærsla liggi fyrir. Mikilvægt er að þessar breytingar verði fullmótaðar áður en frumvarpið verður lagt fram á Alþingi, svo unnt sé að leggja heildstætt mat á samspil nýrra laga og gildandi löggjafar.

Endurheimt kostnaðar og valkvæð innlend útfærsla

Í áformum um lagasetninguna kom fram að ekki væri fyrirhugað að ganga lengra við innleiðingu reglugerðar (ESB) 2019/1020 en sem nemur lágmarkskröfum hennar. Viðskiptaráð tekur undir þá nálgun og telur mikilvægt að greint verði skýrt á milli þeirra ákvæða reglugerðarinnar sem fela í sér skyldubundna innleiðingu og þeirra sem veita stjórnvöldum svigrúm til innlendrar útfærslu. Í 15. gr. frumvarpsins er lagt til að markaðseftirlitsyfirvöldum verði heimilt að endurheimta kostnað vegna eftirlitsaðgerða þegar vörur reynast ekki uppfylla lögbundnar kröfur. Ákvæðið byggist á 15. gr. reglugerðarinnar, sem veitir aðildarríkjum heimild til slíkrar innheimtu kostnaðar en leggur ekki á þau skyldu til að nýta hana. Viðskiptaráð telur ekki hafa verið sýnt fram á nauðsyn þess að nýta þessa valkvæðu heimild, né hafa möguleg kostnaðaráhrif hennar á atvinnulífið verið metin. Ráðið leggur því til að ákvæðið verði fellt brott, í samræmi við yfirlýst markmið stjórnvalda um að ganga ekki lengra við innleiðingu reglugerðarinnar en lágmarkskröfur hennar kveða á um. Jafnframt telur ráðið mikilvægt að í greinargerð frumvarpsins verði gerð skýr grein fyrir því hvaða ákvæði byggjast á valkvæðum heimildum reglugerðarinnar og hvers vegna talið er nauðsynlegt að nýta þær. Með því verði betur tryggt að ekki verði lagðar frekari byrðar á íslensk fyrirtæki en nauðsynlegt er til að uppfylla skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum.

Stjórnvaldssektir og saknæmisskilyrði

Í 19. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir heimild markaðseftirlitsyfirvalda til að leggja stjórnvaldssektir á rekstraraðila vegna tiltekinna brota. Sektir geta numið allt að 10 milljónum króna hjá einstaklingum og 25 milljónum króna hjá lögaðilum.

Viðskiptaráð gerir sérstaka athugasemd við 4. mgr. 19. gr. frumvarpsins, þar sem segir: „Stjórnvaldssektum samkvæmt þessari grein er unnt að beita óháð því hvort háttsemi sem sektað er vegna er framkvæmd af ásetningi eða gáleysi.“ Orðalagið bendir til þess að unnt sé að leggja á stjórnvaldssektir á hlutlægum grunni, þ.e. án tillits til sakar, sem þykir þvert á ætlun löggjafans ef athugasemdir við ákvæðið í greinargerð frumvarpsins eru skoðuð. Í greinargerð frumvarpsins er þannig tekið fram að óheimilt sé að leggja á stjórnvaldssekt nema annað þessara saknæmisskilyrða sé uppfyllt. Hér er því ósamræmi milli lagatextans og greinargerðarinnar sem nauðsynlegt er að leiðrétta.

Samkvæmt 41. gr. reglugerðar (ESB) 2019/1020 ber aðildarríkjum að mæla fyrir um viðurlög sem eru skilvirk, í réttu hlutfalli við brot og hafa varnaðaráhrif. Reglugerðin gerir hins vegar ekki kröfu um að stjórnvaldssektum verði beitt án tillits til saknæmis eða að gáleysi eitt og sér nægi til sektarákvörðunar. Viðskiptaráð telur að íþyngjandi viðurlög á borð við stjórnvaldssektir eigi einvörðungu að vera bundin við brot af ásetningi og leggur því til að skýrt verði kveðið á um ásetning, eða í öllu falli stórfellt gáleysi, sem skilyrði fyrir beitingu þeirra. Jafnframt leggur ráðið áherslu á að við ákvörðun stjórnvaldssekta verði gætt meðalhófs og tekið tillit til alvarleika brots, umfangs þess, ábyrgðar viðkomandi rekstraraðila og þeirra úrbóta sem gripið hefur verið til. Sérstaklega þarf að gæta þess að viðurlög vegna minni háttar eða formlegra brota verði ekki úr hófi miðað við eðli og afleiðingar brotsins.

Mat á áhrifum frumvarpsins

Viðskiptaráð leggur áherslu á að innleiðing reglugerðar (ESB) 2019/1020 stuðli að skýrara og skilvirkara markaðseftirliti án þess að auka að óþörfu kostnað og stjórnsýslubyrði fyrirtækja. Í því skyni þarf að tryggja skýra verkaskiptingu eftirlitsaðila, meðalhóf við beitingu rannsóknarheimilda og að ekki verði gengið lengra við innleiðinguna en nauðsynlegt er til að uppfylla skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum.

Ráðið leggur sérstaklega til að heimild til innheimtu kostnaðar samkvæmt 15. gr. frumvarpsins verði felld brott og að stjórnvaldssektir samkvæmt 19. gr. verði bundnar við brot af ásetningi. Jafnframt telur ráðið nauðsynlegt að áhrif frumvarpsins á atvinnulíf verði metin til hlítar, þörf og svigrúm til aðlögunar rekstraraðila verði metin sérstaklega og gerð skýr grein fyrir þeim ákvæðum sem byggjast á valkvæðum heimildum reglugerðarinnar.