Velkomin til framtíðarinnar, árið 2003

Í mars 2022 kynnti starfshópur á vegum stjórnvalda grænbók um stöðu og áskoranir í orkumálum. Í stuttu máli er niðurstaðan sú að markmið um orkuskipti og kolefnishlutleysi munu ekki nást án frekari raforkuframleiðslu. Að sama skapi er tvísýnt um orkuöryggi heimila og atvinnulífs, bæði vegna skorts á raforku og flutningsgetu.

Það má segja að grænbókin staðfesti að Íslendingar séu á krossgötum hvað varðar efnahags- og samfélagsmál þjóðarinnar næstu áratugi. Það þurfi að ákveða hvort, hvernig og hvar eigi að framleiða meira rafmagn. Þær ákvarðanir þarf að taka sem fyrst. Annars vegar í tengslum við almenna verðmætasköpun og velferð þjóðarinnar. Hins vegar í tengslum við alþjóðlegar skuldbindingar í loftslagsmálum, þ.e. orkuskipti á láði, lofti og legi.

Orkuframleiðsla er jafnvægislist, eða hvað?

Raforkuframleiðsla er jafnvægislist mannlegrar velferðar og náttúruverndar. Íslendingar framleiða mikið af orku en eru einnig í fararbroddi í notkun endurnýjanlegra orkugjafa. 85% þeirrar orku sem Íslendingar nota er framleidd með endurnýjanlegum hætti. Það er einsdæmi.

Landvernd, hagsmunasamtök um náttúruvernd, eru þau samtök sem hafa lagt hvað mesta áherslu á náttúruvernd í þessu hagsmunamati. Í stuttu máli má segja að samtökin boði breytt viðhorf þar sem verndun óspilltrar náttúru sé sett skör ofar mannlegum þörfum. Þetta kemur fram í grænbókinni sjálfri, en líka í tillögum og sviðsmyndagreiningu sem Landvernd kynnti í vikunni. Þessar tillögur skýra enn frekar þau sjónarmið sem Landvernd hefur teflt fram í umræðu um orkumál.

Full orkuskipti en enginn hagvöxtur

Í tillögum Landverndar er að finna ýmsar fullyrðingar um efnahagsmál, náttúruvernd og orkuframleiðslu. Þar segir m.a. að eftirspurn eftir grænni orku sé óendanleg. Einnig að grænbók stjórnvalda sé einhliða málflutningur orkuiðnaðarins og byggist á úreltri fortíðarsýn. Þá segir að stærsta viðfangsefni orkuvinnslu sé eyðilegging náttúrunnar. Landvernd vill almennt ekki framleiða meiri raforku en þess í stað draga úr orkunotkun stóriðju og mæta aukinni orkuþörf með bættri nýtingu og orkusparnaði.

Látum þessar fullyrðingar liggja á milli hluta og skoðum kjarna málsins:

Fullyrðing: Vel má ná fullum orkuskiptum án teljandi aukningar orkuframleiðslu, en á sama tíma viðhalda efnahagslegri velsæld á Íslandi. Grunnforsendur eru:

1. Raforkuframleiðsla eykst aðeins sem nemur notkun almenns markaðar (án samgangna), þ.e. í samræmi við mannfjöldaspá Hagstofu. Ekki er gert ráð fyrir aukinni notkun af hálfu fyrirtækja á almennum markaði.

2. Landsframleiðsla eykst ekki, þ.e. ekki er gert ráð fyrir hagvexti á spátímabilinu.

Skoðum þetta nánar. Eins og sjá má hefur Íslendingum fjölgað nokkuð stöðugt frá árinu 1970. Þrátt fyrir mannfjölgun hefur landsframleiðsla á mann aftur á móti margfaldast yfir sama tímabil. Árið 2021 var hún þrefalt meiri en hálfri öld áður og hagvöxtur verið langtum meiri en sem nemur mannfjölgun yfir þetta tímabil. Lífskjör Íslendinga eru mun betri í dag en fyrir hálfri öld.

Samkvæmt miðgildi mannfjöldaspár Hagstofu er reiknað með því að Íslendingum haldi áfram að fjölga og að þeir verði orðnir um 440.000 árið 2040.

Mannfjölgun á tímabilinu 2021-2040 er áætluð tæp 19% en tæp 23% til ársins 2050. Ef landsframleiðsla helst óbreytt á sama tímabili deilist hún á fleiri landsmenn.

Eins og sjá má dregst landsframleiðsla á mann því saman sem nemur fólksfjölgun, ef enginn hagvöxtur verður. Til þess að landsframleiðsla á mann haldist óbreytt þyrfti hagvöxtur að vera 0,72% að meðaltali á ári yfir þetta tímabil.

Samhengisins vegna má skoða þessa tvo þætti yfir lengra tímabil, þ.e. frá 1970-2050 og miða annars vegar við rauntölur til ársins 2021 og tillögu Landverndar um landsframleiðslu og mannfjöldaspá frá þeim tíma til 2050. Hins vegar við spá Seðlabanka Íslands um hagvöxt, í stað tillagna Landverndar.

Það er rétt að taka fram að hér eru afleidd áhrif af tillögu Landverndar ekki greind sérstaklega. Það er til að mynda ósennilegt að mannfjöldaspá Hagstofu rætist án hagvaxtar, enda ekki útséð hvort eða hvernig störf stæðu þá til boða. Jafnframt er ekki tekið tillit til áhrifa af rýrnarndi samkeppnishæfni við aðrar þjóðir m.t.t. erlendrar fjárfestingar, spekileka, fjármögnunarumhverfis, breytingum á skattaumhverfi, samneyslu eða víxlverkun þessara þátta.

Enginn gjaldeyrir án útflutnings

Í tillögu Landverndar er fjallað um hvernig eigi að ná markmiðum um full orkuskipti og skuldbindingum um loftslagsmarkmið til ársins 2040. Í grunninn má segja að í stað aukinnar raforkuframleiðslu sé notkunin flutt innbyrðis á milli notenda. Stærsti einstaki þátturinn byggist á samdrætti í orkunotkun stóriðju um helming.

Þá segir einnig að bætt dreifikerfi, sem dregur úr flutnings- og framleiðslutapi og nýti betur núverandi raforkuframleiðslu, eigi að bæta nýtingu orkumannvirkja um 10%. Ekki er fjallað um fjármögnun þess í tillögunni.

Iðnaður, þar með talinn stóriðja, er í dag stærsti útflytjandi vöru- og þjónustu á Íslandi og stendur undir um fjórðungi útflutnings. Sé byggingar- og hugverkaiðnaður tekinn með í reikninginn skapar iðnaður 41% gjaldeyristekna. Hlutur sjávarútvegsfyrirtækja er drjúgur og ferðaþjónustu einnig, þótt hún sé talsvert sveiflukenndari.

Iðnaður notar að mestu hreina, endurnýjanlega raforku til þess að framleiða og flytja út vörur. Það má því segja að Íslendingar flytji endurnýjanlega orku út í skiptum fyrir gjaldeyristekjur, svo framarlega sem einhver vilji kaupa framleiðsluna. Vitanlega útheimtir þessi framleiðsla mikla raforku, eins og Landvernd bendir réttilega á.

Í samhengi við tillögur Landverndar er einkum tvennt að athuga. Í fyrsta lagi hvað eigi að koma í staðinn fyrir orkufrekan iðnað m.t.t. verðmætasköpunar og gjaldeyristekna. Í tillögunum er vísað til þess að aðrar atvinnugreinar sem ekki útheimti teljandi orku komi í staðinn, en því er ósvarað hvað það eigi að vera.

Hver á að byggja upp dreifikerfið?

Í öðru lagi kemur ekki fram í tillögum Landverndar hver eigi að greiða fyrir uppbyggingu eða rekstur á dreifikerfi raforku. Í því samhengi er rétt að benda á að það er fjármagnað af notendum og gjald innheimt eftir notkun samkvæmt reglugerð um framkvæmd raforkulaga nr. 1040/2005. Reglugerðin byggist á raforkulögum nr. 65/2003, með áorðnum breytingum. Þetta fjármögnunar- og rekstrarlíkan raforkuinnviða og flutningskerfis er sameiginlegt með öllum Evrópuþjóðum.

Samkvæmt ársreikningi Landsnets fyrir árið 2021, sem rekur flutningskerfi raforku á Íslandi, greiddu stórnotendur um 76,5 milljónir dala (um 9,8 milljarða króna á gengi dagsins) fyrir flutning raforku það árið. Það er rúmlega helmingur tekna Landsnets. Þessar tekjur standa undir rekstri dreifikerfisins, en líka kostnaði vegna nýframkvæmda. 6

Með öðrum orðum þá fjármagna notendur einnig uppbyggingu nýrra innviða og endurbætur á þeim sem fyrir eru. Í því samhengi má benda á að rekstrargjöld Landsnets námu um 91 milljónum dala en rekstrarekjur tæpum 150 milljónum dala. Þessum mismun er meðal annars varið í nýfjárfestingar raforkuinnviða, þegar leyfi fæst til þess.

Í grænbók um stöðu orkumála kemur fram að flutningstakmarkanir, óstöðugleiki og skerðingar á orkuafhendingu séu þegar vandamál og muni fyrirsjáanlega aukast. Uppbygging og fjárfesting í flutningsinnviðum sé ekki næg fyrir núverandi notkun og ekki hægt að tryggja orkuöryggi. Ofan á þetta bætast fjárfestingar og uppbygging á dreifikerfi vegna orkuskipta og skuldbindinga um kolefnishlutleysi. Rafbílafloti landsmanna hleður sig auðvitað ekki sjálfur, til þess þarf frekari uppbyggingu raforkuinnviða. Einnig þarf aukna raforkuframleiðslu, nema taka eigi stórnotendur úr sambandi eins og Landvernd leggur til.

Flutningsgjald birtist á raforkureikningum allra notenda. Með vísan til þessa og tillagna Landverndar um helmingssamdrátt í orkunotkun stóriðju auk uppbyggingar og betrumbóta á dreifikerfinu má vænta þess að raforkuverð almennra notenda, þ.e. heimila og annarra fyrirtækja, þurfi að hækka verulega.

Fullyrðing: Vel má ná fullum orkuskiptum án teljandi aukningar orkuframleiðslu, en á sama tíma viðhalda efnahagslegri velsæld á Íslandi.

Niðurstaða: Full orkuskipti án teljandi aukningar í orkuframleiðslu og neikvæðra áhrifa á efnahagslega velsæld á Íslandi, að teknu tilliti til forsendna og fyrirliggjandi rökstuðnings, stenst ekki skoðun. Tillagan hefði að óbreyttu í för með sér veruleg neikvæð áhrif á efnahagslega velsæld.

Greinin birtist í Morgunblaðinu þann 27. júní 2022

Jóhannes Stefánsson, lögfræðingur Viðskiptaráðs Íslands