Er stórtækur atvinnurekstur hins opinbera náttúrulögmál?

Engum blöðum er um það að fletta að hið opinbera er mikilvægur hlekkur í íslensku atvinnulífi. Það liggur þó í augum uppi að aukin ríkisumsvif leiða af sér auknar skattaálögur samfara takmörkunum á svigrúmi einkageirans til atvinnurekstrar. Slíkt er bagalegt fyrir íslenskt atvinnulíf þar sem framleiðnivöxtur einkageirans er forsenda langtímahagvaxtar. Hið opinbera sinnir ennfremur stórtækum atvinnurekstri og oft á mörkuðum sem einkaaðilar sinna eða gætu hæglega sinnt.

Í ljósi þessa hefur framleiðnihópur Viðskiptaráðs[1] lagt mat á umsvif hins opinbera og atvinnureksturinn sem það stundar. Sambærileg greining á atvinnurekstri hins opinbera var framkvæmd árið 2016 og var því einnig sérstaklega horft á þróunina frá þeim tíma. Ljóst er að umsvif hins opinbera í heild hafa aukist talsvert frá árinu 2016 en mörg tækifæri eru til staðar til að sporna gegn þessari þróun, virkja krafta einkaframtaksins og auka samkeppni.

Helstu niðurstöður:

• Að viðskiptabönkunum undanskildum hefur stöðugildum hins opinbera í atvinnurekstri fjölgað um alls 2,6%. Að bönkunum meðtöldum hefur þeim fækkað um 3,5%.
• Stöðugildum í opinberum atvinnurekstri hefur fjölgað mest þar sem markaðsbrestur ríkir, alls um 6,4%. Á hinn bóginn hefur samkeppnisrekstur hins opinbera dregist saman en að bönkunum undanskildum hefur stöðugildum í samkeppnisrekstri fjölgað um 4,9%. Þá hefur atvinnurekstur á mörkum markaðsbrests og samkeppni staðið nokkurn veginn í stað.
• Ef horft er til hins opinbera í heild, einnig stofnana og sveitarfélaga, hefur stöðugildum fjölgað um 14% frá 2016 til 2020 á sama tíma og þeim fækkaði í einkageiranum. Heimsfaraldurinn skýrir einungis hluta af þessari þróun.
• Hið opinbera hefur leitt launahækkanir síðustu misseri með 17% hækkun launa frá upphafi faraldursins en þróunin hefur ekki verið í samræmi við framleiðniaukningu og verðbólgumarkmið Seðlabankans.
• Laun opinberra starfsmanna hérlendis námu 16% af landsframleiðslu árið 2020 samanborið við 11% meðaltal ESB ríkja meðal OECD. Aðeins í Noregi var hlutfallið lítillega hærra.

Helstu tillögur:

1. Hið opinbera skal gera þjónustusamninga við einkaaðila þar sem markaðsbrestur ríkir ef hagfelldara er að rekstur sé í höndum einkaaðila.
2. Starfsemi hins opinbera sem er á mörkum þess að vera lausn á markaðsbrestum og samkeppnisrekstur, eða hvort tveggja, þarf að endurskoða ítarlega. Gæta þarf þess að hið opinbera útvíkki ekki starfsemi sína yfir í samkeppni við einkaaðila nema skýr rökstuðningur liggi fyrir og mat á áhrifum slíkrar starfsemi á samkeppni.
3. Hætta skal þátttöku hins opinbera á samkeppnismarkaði með sölu á eignarhluta hins opinbera.

Hver er vinnuveitandi landsmanna?

Hið opinbera, ríki og sveitarfélög, er langstærsti atvinnurekandi landsins og teygir atvinnustarfsemin anga sína víða. Atvinnurekstur hins opinbera nær yfir tekjuskapandi rekstur fyrirtækja sem eru að mestu eða öllu leyti í eigu ríkis og sveitarfélaga þar sem fyrirtækin standa oft í beinni samkeppni við einkaaðila. Önnur starfsemi hins opinbera snýr að rekstri stofnana-, heilbrigðis-, mennta-, og velferðarkerfis o.s.frv. en í slíkri starfsemi eru umsvif hins opinbera mest.

Atvinnurekstur hins opinbera nær yfir rúmlega 20 atvinnugreinar hjá 50 ólíkum rekstraraðilum. Stöðugildi fyrirtækja í opinberum atvinnurekstri voru rúmlega 7.700 talsins í lok árs 2020, eða tæplega 14% af heildarstöðugildum hins opinbera (mynd 1).

Þrír flokkar opinbers atvinnurekstrar

Almennt og til einföldunar má skipta opinberum atvinnurekstri í þrjá flokka (mynd 2) en nánari útlistun flokkanna má finna í viðauka.

Í fyrsta lagi stunda stjórnvöld rekstur þar sem markaðsbrestir eru taldir vera til staðar, en þar leiðir frjáls markaður ekki endilega til hagfelldrar niðurstöðu og getur þá inngrip talist nauðsynlegt. Dæmi um slíkt er rekstur ákveðinnar grunnþjónustu sem einkaaðilar stunda ekki.

Í öðru lagi stunda sum fyrirtæki og stofnanir hins opinbera rekstur þar sem mörkin milli markaðsbrests og samkeppni eru óljós eða þá að samkeppni getur ríkt á sumum starfssviðum og markaðsbrestur á öðrum. Dæmi um slíkan rekstur er Veðurstofa Íslands. Hlutverk hennar er að stuðla að bættu öryggi gagnvart náttúruöflunum með öflun ýmissa gagna, rannsókna og miðlun upplýsinga. Eigi að síður eru önnur fyrirtæki í einkarekstri sem sinna sambærilegri þjónustu að hluta til, t.a.m. Blika sem sinnir veðurspá og veitir upplýsingar um hana. Rekstur af þessu tagi er að finna í ráðningarþjónustu, útlánastarfsemi, fasteignarekstri og fræðslustarfsemi.

Þriðji flokkurinn er hefðbundinn samkeppnisrekstur í beinni samkeppni við einkaaðila án þess að sérstök rök standi til þess. Tæplega þriðjungur stöðugilda hins opinbera í atvinnurekstri er á þeim vettvangi. Dæmi um slíkan rekstur er að finna í bankaþjónustu, smásölu, malbiksframleiðslu, fjölmiðlun, kortagerð o.fl. Auk þess falla hér undir fyrirtæki hins opinbera sem starfa á einokunarmarkaði en ekkert er til fyrirstöðu að samkeppni geti ríkt, t.d. starfsemi ÁTVR.

Hvernig hefur atvinnurekstur hins opinbera þróast?

Viðskiptaráð framkvæmdi sambærilega greiningu á atvinnurekstri hins opinbera árið 2016 (mynd 3). Sú greining hefur verið uppfærð, en nú liggja fyrir meiri og nákvæmari upplýsingar en þá um stöðugildi þeirra fyrirtækja sem tekin voru til skoðunar. Til að gæta samræmis í samanburði eru sérstaklega tilgreind þau fyrirtæki og þær stofnanir sem voru starfræktar bæði árið 2016 og 2020. Sá samanburður segir því aðeins til um þær breytingar sem hafa orðið innan viðkomandi fyrirtækja og stofnana á milli þessara ára. Auk þess má sjá breytingarnar í heild að meðtöldum fyrirtækjum og stofnunum sem voru t.d. seldar eða lagðar niður á tímabilinu.

Stöðugildum allra þeirra fyrirtækja og stofnana sem eru til skoðunar hefur fækkað um 3,5% og að undanskilinni starfsemi þeirra fyrirtækja sem hófst eða var lögð af á tímabilinu hefur stöðugildum fækkað um 2,1%. Á hinn bóginn hefur stöðugildum, að undanskildum viðskiptabönkunum, fjölgað um 2,6%. Upplýsingar um breytingu á stöðugildum allra fyrirtækja og stofnana er að finna í viðauka.

Stöðugildum fyrirtækja þar sem markaðsbrestur ríkir hefur fjölgað um 6,4% en tæplega þriðjung fjölgunarinnar má rekja til 40% fjölgunar stöðugilda hjá Sundlaugum Reykjavíkurborgar frá árinu 2016, úr 107 í 150 stöðugildi. Þá hafa stöðugildi á mörkum markaðsbrests og samkeppni staðið nokkurn veginn í stað með fækkun um átta frá árinu 2016. Mest var fjölgun stöðugilda hjá ISAVIA samstæðunni um 148 stöðugildi frá árinu 2016 til 2019[1], eða 12% fjölgun. Stöðugildum hjá opinberum fyrirtækjum í samkeppnisrekstri hefur fækkað um alls 14,7% sem skýrist að mestu leyti af fækkun stöðugilda hjá viðskiptabönkunum. Að þeim undanskildum fjölgaði stöðugildum á samkeppnismarkaði um 4,9%. Mesta fjölgun stöðugilda á samkeppnismarkaði hefur orðið hjá ÁTVR, um 44 stöðugildi, sem er 14% aukning frá árinu 2016.

Tillögur um breytingar á atvinnurekstri hins opinbera

Í ljósi framangreinds leggja Viðskiptaráð og framleiðnihópur Viðskiptaráðs til eftirfarandi úrbætur:

1. Gerðir séu þjónustusamningar í tilfellum markaðsbresta

Þar sem markaðsbrestur ríkir er ekki nauðsynlegt að reksturinn sé alltaf í höndum hins opinbera þótt inngrip séu réttlætanleg. Stjórnvöld geta t.a.m. boðið út kaup á þjónustu á almennum markaði, gert svokallaða þjónustusamninga, þar sem rekstraraðilanum er greitt fyrir veitingu þjónustu gegn því að framboð þjónustunnar sé fullnægjandi. Meta þarf hverju sinni hvort hagfelldast sé að ríkið annist reksturinn með eigin þjónustu eða tryggi hana með þjónustusamningum við einkaaðila. Einnig er hægt að nálgast slíka þjónustu út frá samvinnuleið eða PPP (e. Public-private partnership).

Mat Viðskiptaráðs er að hið opinbera eigi að stofna til þjónustusamninga við einkaaðila þar sem markaðsbrestur ríkir ef hagfelldara er að rekstur sé í höndum einkaaðila. Skíðasvæði höfuðborgarsvæðisins er dæmi um rekstur sem hið opinbera gæti boðið út og losnað þar með við rekstraráhættuna ásamt því að skapa hvata meðal einkaaðila til hagræðingar í rekstri þar sem þeir bera áhættuna. Slíkt væri öllum til hagsbóta.

2. Stöðva útvíkkun á atvinnustarfsemi og leggjast í ítarlega endurskoðun á rekstri á mörkum markaðsbrests og samkeppni

Starfsemi hins opinbera sem er á mörkum þess að vera lausn á markaðsbrestum og í samkeppni við einkaaðila þarf að endurskoða ítarlega. Gæta skal þess að hið opinbera útvíkki ekki starfsemi sína yfir í samkeppni við einkaaðila nema skýr rökstuðningur liggi fyrir og mat á áhrifum slíkrar starfsemi á samkeppni.

Dæmi um fyrirtæki á mörkum markaðsbrests og samkeppni er Íslandspóstur ohf. Það var fyrst í fyrra sem Íslandspóstur starfaði á samkeppnismarkaði í öllum vöruflokkum þegar einkaréttur á póstdreifingu var felldur úr gildi en það hefur staðið lengi til að afnema þann rétt. Á morgunfundi Verzlunarráðs árið 1999 greindi þáverandi forstjóri Íslandspósts ohf. að einkaréttur yrði afnumin innan fárra ára og full samkeppni hafin á dreifingu á bréfapósti. Þau ár urðu töluvert fleiri.

Íslandspóstur sinnir þjónustu á óvirkum markaðssvæðum en auk þess sinnir hann rekstri í beinni samkeppni við einkaaðila. Á allra síðustu árum hefur starfsemi Íslandspósts dregist saman en frá árinu 2016 hafa t.a.m. stöðugildi fyrirtækisins dregist saman um 25%, úr 803 í 601. Þá hafa fjögur dótturfélög í samkeppnisrekstri verið seld frá árinu 2016 sem voru t.d. í flutningastarfsemi og prentþjónustu. Þá hefur verið aflögð ýmis hliðarstarfsemi í póstafgreiðslum, eins og sala sælgætis og ritfanga, sem bersýnilega er ekki hlutverk ríkisfyrirtækis. Þessi þróun er fagnaðarefni en mat Viðskiptaráðs er að Íslandspóstur eigi ekki að standa í samkeppnisrekstri og verður löggjafinn að gæta þess að ráðstafanir hans séu ekki til þess fallnar að grafa undan samkeppni með undirverðlagningu. Það var raunin í kjölfar samþykktar nýrra póstlaga sem tóku gildi í ársbyrjun 2020, þar sem Póstinum var gert að skilgreina landið sem eitt gjaldsvæði. Pósturinn valdi að lækka verð á landsbyggðinni í stað þess að hækka verð á höfuðborgarsvæðinu sem gerði samkeppnisaðilum í flutningum afar erfitt fyrir. Lögum var breytt á ný á síðasta þingi og er Póstinum nú einungis gert að innheimta sama verð um land allt fyrir sendingar undir 51 gr. Með þátttöku hins opinbera á samkeppnismarkaði er hætt við því að möguleikar einkaaðila verði takmarkaðir sem á endanum rýrir samkeppni. Slík takmörkun á atvinnufrelsi dregur úr hagsæld þegar fram í sækir. Það liggur því beinast við að ríkið taki skrefið til fulls og selji reksturinn, nú þegar einkaréttur á póstdreifingu hefur verið afnuminn. Mögulegt er að tryggja þá grunnþjónustu í landinu sem ber sig ekki á samkeppnismarkaði með þjónustusamningi ríkis og einkaaðila.

Isavia er annað dæmi um rekstur á mörkum markaðsbrests og samkeppni. Stöðugildum samstæðunnar fjölgaði um alls 12%, eða 148 stöðugildi frá árinu 2016 til 2019. Vert er að taka fram að þessa þróun má sennilega rekja að miklu leyti til aukinnar flugumferðar en nauðsynlegt er þó að kanna málið til hlítar. Það sem snýr að flugrekstri má almennt skilgreina sem markaðsbrest en það á ekki við alla starfsemi. Fríhöfnin ehf., eitt dótturfyrirtækja Isavia ohf., rekur fimm verslanir en þar hafa stöðugildi staðið nokkurn veginn í stað frá árinu 2016. Mat Viðskiptaráðs er að ríkið, í gegnum Isavia og dótturfyrirtæki þess Fríhöfnina, eigi ekki að reka eina af umsvifamestu smásöluverslunum landsins þar sem verslanir geta boðið mun lægra verð vegna toll- og skattleysis. Það gefur auga leið að með tilvist verslunar fyrir komufarþega er Fríhöfnin í beinni samkeppni við innlenda verslun en það er vegna þessa sem fríhafnarverslanir fyrir komufarþega eru fyrir löngu orðnar barn síns tíma og heyra til undantekninga annars staðar í heiminum. Ríkið ætti því að bjóða út reksturinn og stuðla þannig að virkri samkeppni á markaði.

Færa má rök fyrir því að skattfrjáls verslun komufarþega verði til þess að minnka hlutdeild innanlandsverslunar og þar með verði hið opinbera af skatttekjum. Slíkt leiðir af sér hærri neysluskatta á innanlandsmarkaði ef skatttekjur hins opinbera eiga ekki að dragast saman. Þá er einnig hægt að færa rök fyrir því að þeir sem hagnast á skattfrjálsri verslun Fríhafnarinnar séu þeir sem ferðast mikið, og hafa því jafnan meira á milli handanna. Á hinn bóginn hafa þeir sem ferðast sjaldnar, eða aldrei, síður tök á því að kaupa skattfrjálsan varning og þar með sitja neytendur ekki við sama borð.

3. Hið opinbera láti af öllum samkeppnisrekstri við einkaaðila

Gæta þarf jafnræðis í samkeppnisrekstri hins opinbera og nauðsynlegt er að starfsemin sé afmörkuð og ekki síður umfang hennar eins og áður hefur komið fram. Mat Viðskiptaráðs er að hið opinbera á ekki að annast slíkan rekstur sem einkaaðilar eru fullfærir um að sinna. Rekstur ÁTVR er eitt dæmi um skaðsemi umsvifa hins opinbera á samkeppnismarkaði. Augljós lausn væri að losa um eignarhluta hins opinbera í samkeppnisrekstri. Sala á fyrirtækjum hins opinbera myndi auka samkeppni og í senn verðmætasköpun og störf innan einkageirans. Samkvæmt grófri áætlun væri hægt að afla töluverðra fjármuna með sölu á fyrirtækjum hins opinbera en á mynd 4 má sjá dæmi um gróflega áætlað söluverð nokkurra fyrirtækja, ekki er um tæmandi upptalningu að ræða.

Vöxtur hins opinbera á kostnað einkageirans?

Líkt og fyrr segir er langstærstur hluti starfsemi hins opinbera fólgin í starfsemi sem er strangt til tekið ekki atvinnurekstur. Athyglisvert er því að skoða þróun stöðugilda einkageirans á þessum fjórum árum samanborið við hið opinbera í heild – bæði atvinnurekstur og aðra starfsemi.

Ljóst er að umsvif hins opinbera hafa vaxið hratt á síðustu árum, á skjön við þróun einkageirans. Í heild hefur stöðugildum hins opinbera fjölgað um 14% (6.910 stöðugildi) samanborið við 1% (1.215 stöðugildi) samdrátt stöðugilda einkageirans. Að hluta til er þessi þróun vegna heimsfaraldursins en þó var hún hafin áður en hann reið yfir. Á árunum 2017 til 2019 fjölgaði til dæmis störfum í atvinnulífinu um 1% en 8% hjá hinu opinbera. Í ofanálag hefur störfum í annarri starfsemi hins opinbera fjölgað enn frekar síðan 2020 eða um 2% milli ára í september sl. Að hluta er starfsemi hins opinbera þess eðlis að hún vex í hlutfalli við fjölgun íbúa en það á alls ekki við um alla þá starfsemi sem hið opinbera sinnir. Auk þess hefur fjölgun stöðugilda hins opinbera verið meira en fólksfjölgunin undanfarin ár. Það liggur fyrir að auki þurfi aðhald hins opinbera til að rekstur þess sé sjálfbær þegar fram í sækir og samkeppnishæfni hagkerfisins sé ekki teflt í tvísýnu.

Það er bæði gömul saga og ný að framleiðnivöxtur er töluvert meiri innan einkageirans en hann er grunnforsenda hagvaxtar og kaupmáttaraukningar. Það liggur því í augum uppi að langtímahagsæld þjóðarinnar ræðst af því að kraftar einkaframtaksins séu nýttir til fulls. Þvert á móti hefur starfsemi hins opinbera þanist út þvert á þróun einkageirans en hlutfallsleg umsvif skipta miklu máli þar sem svigrúm einkaaðila minnkar eftir því sem starfsemi hins opinbera eykst.

Hið opinbera leiðir launahækkanir

Undanfarin misseri hefur mikið verið rætt um launahækkanir hins opinbera en laun þar hækkuðu tvöfalt meira en laun starfsmanna á almennum markaði frá maí 2020 til maí 2021. Hækkanir síðustu mánuði hafa þó verið litlar hjá hinu opinbera en í ágúst höfðu laun opinberra starfsmanna engu að síður hækkað um 11,3% frá fyrra ári samanborið við 6,3% hækkun launa starfsmanna á almennum vinnumarkaði. Frá upphafi faraldursins, á 1. fjórðungi 2020, nema launahækkanir opinberra starfsmanna 17% og eru þær frá ársbyrjun 2014 orðnar 8% meiri en á almennum markaði.

Mat Viðskiptaráðs er að hið opinbera eigi ekki að leiða launahækkanir. Einkageirinn er sá sem leiðir framleiðniaukninguna sem er forsenda þess að launahækkanir skili sér í kaupmætti til lengri tíma. Launaþróun hins opinbera þarf að vera í samræmi við framleiðniaukningu og verðbólgumarkmið Seðlabankans en sú er ekki raunin. Án aukinnar verðmætasköpunar er ekki hægt að standa undir launahækkunum.

Laun opinberra starfsmanna sem hlutfall af stærð hagkerfisins í alþjóðlegu samhengi gefur enn skýrari mynd af stöðunni (mynd 7). Laun opinberra starfsmanna hérlendis námu 16% af landsframleiðslu árið 2020 samanborið við 11% meðaltal ESB ríkja meðal OECD. Aðeins í Noregi var hlutfallið lítillega hærra. Allar líkur eru á að hlutfallið verði enn hærra hér á landi í ár þar sem launavísitala opinberra starfsmanna var í ágúst 12% hærri en að meðaltali 2020, auk þess sem opinberum starfsmönnum hefur haldið áfram að fjölga. Hátt hlutfall launakostnaðar ber merki þess að laun opinberra starfsmanna eða umsvif hins opinbera, líklega hvort tveggja í senn, séu mun hærri hér en víðast annars staðar.

[1] Meðlimir framleiðnihóps Viðskiptaráðs eru Hrund Rudolfsdóttir - formaður hópsins, Árni Hauksson, Jón Björnsson og Reynir Sævarsson.