Malbiksborgin Reykjavík

Að flestu leyti virðist Malbikunarstöðin Höfði hf. vera hefðbundið einkafyrirtæki. Fyrirtækið var stofnað árið 1996 og sinnir framleiðslu og lagningu malbiks hérlendis. Höfði keppir við fleiri malbikunarstöðvar hérlendis um verkefni fyrir opinbera aðila, fyrst og fremst Reykjavíkurborg og Vegagerðina.

Höfði sker sig þó úr þegar kemur að eignarhaldi, en fyrirtækið er að fullu í eigu Reykjavíkurborgar. Stjórn Höfða er pólitískt skipuð og í henni sitja gjarnan fulltrúar stjórnmálaflokka sem sæti eiga í borgarstjórn. Eignarhaldið veldur því að borgin er í samkeppni við einkaaðila um að fá úthlutað verkefnum frá sjálfri sér.

Þetta fyrirkomulag virðist hafa hjálpað Höfða í samkeppninni. Markaðshlutdeild Höfða nam þannig 24% í útboðum Vegagerðarinnar en 73% í útboðum Reykjavíkurborgar á árunum 2008–2016, sé miðað við fjölda samþykktra útboða. Markaðshlutdeild fyrirtækisins er því þreföld samanborið við önnur verkefni þegar kemur að verkefnum fyrir eiganda sinn.

Reykjavíkurborg ætti að selja Malbikunarstöðina Höfða hf. Með eignarhaldi á fyrirtækinu skapar borgin hagsmunaárekstur sem grefur undan frjálsri samkeppni í atvinnugreininni. Þá skapar atvinnureksturinn áhættu fyrir íbúa borgarinnar, sem taka á sig sveiflur í verðmæti fyrirtækisins eftir því sem aðstæður þess breytast. Eignarhald borgarinnar á Höfða er því ósamrýmanlegt sjónarmiðum um heilbrigða samkeppni og hagkvæma opinbera þjónustu.

Setið beggja megin borðsins

Höfði rekur grjótmulningsstöð og tvær malbikunarstöðvar, leggur út malbik og annast auk þess hálkueyðingu og snjómokstur. Verkefni á framangreindum sviðum eru að stærstum hluta boðin út af hinu opinbera. Umsvifamestu útboðsaðilarnir eru Vegagerðin annars vegar og Reykjavíkurborg hins vegar. Höfði hefur í gegnum árin tekið virkan þátt í slíkum útboðum líkt og önnur fyrirtæki á sama markaði.

Á árunum 2008–2016 stóð Reykjavíkurborg fyrir 15 útboðum á malbiksyfirlagningum og var tilboð Höfða samþykkt í 11 tilvikum, eða 73% tilfella. Í einu tilviki af 15 bauð Höfði ekki í verkið. Árið 2016 er Höfði það fyrirtæki sem sinnir malbiksyfirlagningum og leggur til búnað í snjómokstri Reykjavíkurborgar eftir að tilboð þess í viðkomandi útboðum var samþykkt.

Auk þessa hefur Höfði jafnframt tekið þátt í útboðum Vegagerðarinnar, ríkisstofnunar sem heyrir ekki undir sveitarfélögin. Ef litið er til áranna 2008–2016 voru haldin 21 útboð á vegum Vegagerðarinnar sem vörðuðu yfirlagningu malbiks. Af þeim framkvæmdi Höfði fimm þeirra, eða 24%. Höfði nýtur því mun meiri markaðshlutdeildar í útboðum á vegum Reykjavíkurborgar en í útboðum Vegagerðarinnar.

Mikilvægt er aðilar á samkeppnismarkaði keppi á jafnræðisgrundvelli. Staða fyrirtækja er hins vegar óumflýjanlega ólík þegar verkkaupi og einn bjóðenda er sami aðilinn. Það bætir enn síður stöðuna þegar stjórnarmaður fyrirtækisins er jafnframt borgarfulltrúi í Reykjavík líkt og jafnan á við í tilfelli Höfða. Hér gildir einu hvort farið sé eftir lögbundnum útboðsleiðum. Á meðan Höfði er í eigu Reykjavíkurborgar er ekki hægt að tryggja jafnræði á þessum samkeppnismarkaði.

Sjónarmið um fákeppni standast ekki

Eignarhald Reykjavíkurborgar á Höfða hefur verið rökstutt með þeim hætti að fákeppni ríki á þessum markaði. Rökstuðningur þessi stenst ekki nánari skoðun. Fjölmargir fákeppnismarkaðir eru til staðar í íslensku atvinnulífi í dag, til dæmis þegar kemur að skipaflutningum, áætlunarflugi og eldsneytissölu, vegna stærðarhagkvæmni í þessum atvinnugreinum. Fáir myndu telja að rekstur opinberra fyrirtækja á þessum mörkuðum myndi leiða til hagfelldari niðurstöðu.

Þvert á móti má ætla að samkeppni aukist ef Reykjavíkurborg leggur niður starfsemina. Í útboðsgögnum Vegagerðinnar má sjá að skipting á þeim verkefnum sem fyrirtækjum hefur verið úthlutað eftir útboð Vegagerðarinnar er tiltölulega jöfn. Eini markaðurinn þar sem samkeppnin er lítil eru útboð Reykjavíkurborgar, þar sem sami aðili og yfirgnæfir markaðinn úthlutar einnig þeim verkefnum sem mynda hann.

Í skýrslu úttektarnefndar um stjórnkerfi og stjórnsýslu Reykjavíkurborgar eru tekin til umfjöllunar hin ýmsu rekstrarform fyrirtækja sem eru í eigu borgarinnar. Þar kemur fram að félagið Höfði sé í fullum rekstri og í samkeppni við sambærilega aðila á markaði. Því henti hlutafélagaformið vel í þeim rekstri að mati úttektarnefndarinnar. Það er því fyrirliggjandi af hálfu Reykjavíkurborgar að Höfði er í samkeppni við sambærileg fyrirtæki og því skýtur skökku við að eignarhald fyrirtækisins sé á sama tíma réttlætt með því að burðuga aðila skorti til þess að sinna sömu verkefnum.

Áhætta tekin með fjármuni skattgreiðenda

Höfði er verðmætt fyrirtæki. Samkvæmt ársreikningi fyrir árið 2015 námu tekjur fyrirtækisins 1,7 milljörðum króna og hagnaður ríflega 100 milljónum króna. Ársverk voru samtals 37 og heildareignir rúmur milljarður króna.

Þessi verðmæti, og núverandi eign Reykjavíkurborgar, geta breyst verulega á stuttum tíma. Ef rekstur fyrirtækisins verður erfiður getur komið til þess að þessi verðmæti þurrkist út, með tilheyrandi tjóni fyrir skattgreiðendur. Að mati Viðskiptaráðs er slík áhættutaka með fjármuni skattgreiðenda óeðlileg.

Fjárbinding sem þessi skýtur einnig skökku við í ljósi hárrar skuldsetningar Reykjavíkurborgar. Borgin hefur lengi verið eitt skuldsettasta sveitarfélag landsins og skuldaði yfir 300 milljarða króna samkvæmt ársreikningi 2015. Það ætti því vera forgangsmál hjá borginni að losa um óþarfa bindingu á fjármunum og nota afraksturinn til niðurgreiðslu skulda.

Engin fyrirstaða lengur til staðar

Lengi hafa verið uppi hugmyndir um að borgin selji Höfða og þá sérstaklega í samhengi við sölu Pípugerðarinnar 1996 og Vélamiðstöðvarinnar 2005. Hins vegar hefur ekki enn orðið af sölu fyrirtækisins.

Lögð var fram tillaga um sölu á borgarráðsfundi þann 31. janúar 2013 og aftur þann 13. júní sama ár. Þar kom fram að forsendur fyrir því að Reykjavíkurborg starfræki malbikunarstöð eigi ekki lengur við og það sé ekki hlutverk Reykjavíkurborgar að standa í áhættusömum samkeppnisrekstri. Tillagan var felld með fjórum atkvæðum gegn tveimur með þeim rökstuðningi að ekki sé hægt að finna aðra heppilega lóð í borgarlandinu.

Núverandi aðstaða Höfða við Sævarhöfða á að þróast yfir í íbúðabyggð og því þarf malbikunarstöðin, sem og önnur fyrirtæki á svæðinu, að færa starfsemi sína af svæðinu. Uppbygging nýrrar aðstöðu myndi hafa mikinn kostnað í för með sér. Jafnframt þyrfti að úthluta fyrirtækinu nýju landsvæði sem annars væri hægt að selja. Því er eðlilegra að Reykjavíkurborg selji fyrirtækið áður en af flutningunum verður í stað þess að borgarbúar séu settir í ábyrgð fyrir kostnaðarsömum framkvæmdum og látnir afsala sér verðmætu byggingarlandi.

Líkt og rakið var hér að framan þá eru nú þegar til staðar nokkur fyrirtæki á markaðnum sem gætu séð hag sinn í því að auka við afkastagetu sína auk þess sem nýr aðili gæti boðið í eignir fyrirtækisins í heild sinni. Slík sala væri vitaskuld háð reglum um samruna í samkeppnislögum, sem er eðlilegt verkfæri stjórnvalda til að tryggja heilbrigt samkeppnisumhverfi, öfugt við opinberan atvinnurekstur.

Eignarhald borgarinnar á Malbikunarstöðinni Höfða er tímaskekkja. Það skekkir samkeppnisstöðu á markaðnum, röksemdir um fákeppni eiga ekki við og áhætta er tekin með fjármuni skattgreiðenda. Tímabært er að Reykjavíkurborg taki af skarið og hætti framleiðslu og lagningu malbiks fyrir innlendan markað. Þannig er hagsmunum borgarbúa best borgið.