Einfalda þarf stjórnsýslu sveitarfélaga

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar ofangreind frumvarpsdrög sem fela í sér ný heildarlög um sveitarstjórnir. Frumvarpið tekur til mikilvægra þátta í starfsemi sveitarfélaga, þar á meðal íbúalýðræðis, fjármálastjórnar, samvinnu og eftirlits. Meginmarkmið frumvarpsins er að styrkja og efla sveitarstjórnarstigið og getu þess til að takast á við umfangsmikil verkefni, tryggja skilvirka þjónustu við íbúa og stuðla að sjálfbærri þróun sveitarfélaga um allt land.

Viðskiptaráð leggur til að eftirfarandi áherslur verði hafðar til hliðsjónar við vinnslu frumvarpsins:

• Einfalda þarf stjórnsýslu sveitarfélaga og draga úr kostnaði sem fylgir umfangsmikilli yfirbyggingu.
• Afnema ætti kvaðir um lágmarksfjölda kjörinna fulltrúa og miða að því að fækka fulltrúum í stærri sveitarfélögum til samræmis við önnur Norðurlönd.
• Endurskoða þarf hvata í rekstri sveitarfélaga, meðal annars hlutverk Jöfnunarsjóðs.
• Tryggja þarf aukið gagnsæi og skýra ábyrgð í stjórnsýslu sveitarfélaga, sérstaklega í tengslum við samstarf og úthlutun takmarkaðra gæða.

Skilvirkni sveitarfélaga byggir á sterkum grunni

Skipulag og stærð stjórnsýslu hefur afgerandi áhrif á kostnað, skilvirkni og gæði þjónustu sveitarfélaga. Umfangsmikið stjórnsýslustig eykur flækjur, dreifir ábyrgð og hægir á ákvarðanatöku. Þess vegna skiptir sköpum að stjórnsýsla sveitar­félaga sé skilvirk og vaxi ekki úr hófi fram í samanburði við íbúafjölda og verkefni.

Að mati Viðskiptaráðs er brýnast að efla og auka skilvirkni á tveimur sviðum. Annars vegar í stórum sveitarfélögum þar sem stjórnsýsla getur orðið umfangs­mikil og flókin umfram þörf. Hins vegar í minni sveitar­félögum þar sem rekstrar­einingar hafa takmarkað bolmagn til að veita þjónustu og bera hlutfallslega hærri kostnað af stjórnsýslu. Ef efsta lag stjórnsýslunnar er óhagkvæmt getur það smitast út í aðra þætti rekstrar og þjónustu sveitarfélaga.

Ekki lagðar til breytingar á fjölda sveitarstjórnarfulltrúa

Borgarfulltrúar í fullu starfi eru þrefalt fleiri hjá Reykjavíkurborg en í höfuð­borgum annarra Norðurlanda (mynd 1). Alls eru 23 borgarfulltrúar á fullum launum hjá Reykjavíkurborg en 8 að jafnaði á öðrum Norðurlöndum. Miðað við höfðatölu eru borgarfulltrúar fimmtánfalt fleiri í Reykjavík en í höfuðborgum annarra Norður­landa. Til viðbótar eru 8 vara­borgar­fulltrúar í 70% starfi.

Þá ber að nefna að heildarfjöldi borgarfulltrúa höfuðborga Norðurlanda eru fleiri, eða á bilinu 55-101. Í flestum tilfellum er þó um hlutastörf að ræða og hafa fulltrúarnir því líklegast annað aðalstarf. Að mati ráðsins er þetta fyrirkomulag ákjósanlegra að því leyti að það tryggir sterkari tengingu sveitarfélagsins við atvinnulíf og önnur opinber störf.

Beinn kostnaður við borgarfulltrúa er tæplega 700 m.kr. árlega en óbeinn kostnaður vegna hægari ákvarðanatöku og aukins flækjustigs er margfaldur á við þann kostnað.[1] Þá mega íbúar Reykjavíkurborgar ætla að stærra hlutfall þeirra skatta sé varið í laun borgarfulltrúa og opinbera stjórnsýslu en borgarbúar annara Norðurlanda að öðru jöfnu.

Ekki eru í frumvarpinu lagðar til breytingar á fjölda kjörinna fulltrúa sveitarstjórna en það er athyglisvert í ljósi þess að hagkvæmt stjórnsýslustig er einn af lykil­þáttum í skilvirkum opinberum rekstri.

Minni einingar eru almennt óhagkvæmari

Stjórnsýslukostnaður á íbúa er margfalt meiri í fámennustu sveitafélögum landsins (mynd 2). Íbúar sveitarfélaga með færri en 250 íbúa bera að jafnaði um 383 þús. kr. í stjórnsýslukostnað árlega á meðan kostnaður í sveitarfélögum með yfir 10.000 íbúa er um 64 þús. kr. á hvern íbúa. Kostnaður minnstu eininganna er því um sexfaldur á við stærri sveitarfélög.

Þetta þýðir að í minni sveitarfélögum fer hlutfallslega stærri hluti skatttekna íbúa í að greiða fyrir stjórnsýslu í stað beinnar þjónustu. Þó ber að hafa í huga að stærðar­hagkvæmni er fallandi og lækkar kostnaðurinn hratt þegar lítil sveitarfélög stækka en munurinn minnkar eftir því sem einingarnar verða stærri.

Að mati Viðskiptaráðs er því mikilvægt að kerfið styðji við hagkvæma stærð sveitar­félaga og dragi úr hvötum til að viðhalda óhagkvæmum rekstrareiningum. Því markmiði ætti þó ekki að ná fram með því að byggja upp umfangsmikið stjórnsýslulag innan stærri eininga, heldur með einfaldara og skilvirkara skipulagi.

Það er ekki nóg að vera stór

Stjórnsýslukostnaður Reykjavíkurborgar á íbúa er mestur meðal fimm stærstu sveitar­félaganna, um 50% hærri, þrátt fyrir að borgin sé fjölmennasta sveitarfélag landsins (mynd 3). Þá er stjórnsýslukostnaður misjafn milli sveitar­félaga sem hafa svipaðan íbúafjölda, t.d. er kostnaðurinn ríflega helmingi meiri í Reykjanesbæ en í Garðabæ, þrátt fyrir að bæði sveitarfélög hafi um 20.000 íbúa.

Samanburður á stjórnsýslukostnaði sýnir að stærðin ein tryggir ekki hagkvæma stjórnsýslu. Skipulag, mönnun og umfang verkefna skipta einnig máli. Það bendir til þess að tækifæri séu til hagræðingar innan sveitarfélaga, jafnvel á meðal þeirra sem stærri eru. Á sama tíma undirstrikar þetta mikilvægi þess að horft sé markvisst til upp­byggingar og umfangs stjórnsýslunnar. Án slíkrar umræðu er hætta á að kostnaður og flækjustig vaxi áfram, jafnvel í stærri og burðugri sveitar­félögum.

Áhersla á samvinnu sveitarfélaga

Í frumvarpinu er lögð áhersla á að skýra og efla samvinnu sveitarfélaga, m.a. með reglum um byggðasamlög og verkefnaflutning milli sveitarfélaga. Slík samvinna getur stuðlað að hagkvæmni án sameiningar sveitarfélaga, sérstaklega þar sem um ræðir litlar einingar. Hins vegar fylgja samstarfi augljósir annmarkar.

Samstarf sveitarfélaga færir ákvarðanatöku fjær sveitarfélaginu og þar með lengist umboðskeðjan frá íbúum til ákvarðana, sem getur dregið úr ábyrgð og gagnsæi. Þá getur umfangsmikið samstarf dregið úr svokallaðri mælistikusamkeppni, sem gerir íbúum og stjórnendum annars kost á að bera saman þjónustu og kostnað milli sveitarfélaga sem ekki eru í samstarfi.[2] Slíkur samanburður er mikilvægt tól fyrir íbúa til að geta veitt stjórnvöldum aðhald.

Reynsla af samstarfsverkefnum sveitarfélaga sýnir jafnframt að áhætta getur aukist þegar ábyrgð er dreifð og stjórnsýsla fjarlægist. Slíkt getur leitt til verulegs kostnaðar ef illa tekst til. Dæmi um þetta er uppbygging gas- og jarðgerðarstöðvar Sorpu, þar sem verulegir annmarkar á eftirliti og upplýsingagjöf, ásamt óskýrri ábyrgðarkeðju, urðu til þess að kostnaður fór langt fram úr áætlunum. Málið sýnir hvernig veik stjórnsýsla í sameiginlegum verkefnum getur aukið fjárhagslega áhættu sveitar­félaga og velt kostnaði yfir á íbúa.[3]

Skakkir hvatar vinna gegn hagræðingu

Þrátt fyrir að markmið frumvarpsins sé að auka skilvirkni breyta þau ekki þeim hvötum sem hafa lengi mótað rekstur sveitarfélaga. Í því samhengi er ekki hægt að líta framhjá hlutverki Jöfnunarsjóðs en Viðskiptaráð hefur lengi bent á að núverandi fyrirkomulag sjóðsins dragi úr hvötum til hagræðingar, viðhaldi óhagkvæmum rekstri og vinni gegn sameiningum sveitarfélaga.[4]

Um helmingur greiðslna Jöfnunarsjóðs felur í sér framlög vegna óhagræðis sveitarfélaga (mynd 4). Óhagræðið sem er greitt fyrir má rekja til stærðar, staðsetningar eða reksturs sveitarfélagsins. Hinn helmingur framlaganna felur í sér framlög vegna beinnar þjónustu við íbúa.

Þá hefur núverandi fyrirkomulag einnig unnið gegn sameiningum sveitarfélaga þar sem sameining leiðir til skerðingar á framlögum. Með því er verið að veikja eina mikilvægustu leiðina til að ná fram stærðarhagkvæmni og einfaldara stjórn­sýslulagi.

Gagnsæi og jafnræði við úthlutun takmarkaðra gæða

Viðskiptaráð telur mikilvægt að ráðstöfun takmarkaðra gæða, svo sem byggingar­réttar og lóða, fari fram á gagnsæjan hátt og á markaðsforsendum. Slík verðmæti tilheyra almenningi og því er nauðsynlegt að tryggja að þau séu ekki færð til tiltekinna aðila nema gegn fullu endurgjaldi eða á skýrum og málefnalegum forsendum. Í 78. gr. frumvarpsins er ætlunin að lögfesta skyldu til auglýsingar við úthlutun á takmörkuðum gæðum en aftur á móti er óskýrt hvenær og hvernig sveitarstjórn er heimilt að víkja frá þeirri skyldu.

Þegar vikið frá viðmiðum um gagnsæi og jafnræði við úthlutun takmarkaðra gæða skapast hætta á tilfærslu verðmæta til þriðja aðila sem hvergi koma fram í opinberum reikningum. Þannig leiddi t.d. úttekt Viðskiptaráðs í ljós að samkvæmt húsnæðisáætlun Reykjavíkurborgar verði 21 ma. kr. ráðstafað í gegnum falin framlög, einna helst með sölu byggingarréttar undir markaðsvirði.[5] Að mati ráðsins er mikilvægt að draga úr svigrúmi til slíkra undantekninga og tryggja að ráðstöfun opinberra gæða sé gagnsæ og endurspegli markaðsvirði.

Ef auka á skilvirkni sveitarstjórnarstigsins þarf að horfa með markvissari hætti til stærðar og uppbyggingar stjórnsýslunnar, fjölda fulltrúa, hvata í rekstri og þeirra fjárhagslegu kerfa sem móta ákvarðanir sveitarfélaga. Að öðrum kosti er hætta á að breytingarnar skili aðeins takmörkuðum árangri.

[1] Róbert Ragnarsson (2026). „23 borgar­full­trúar á fullum launum í Reykja­vík, en 7 í Kaup­manna­höfn“. Slóð: https://www.visir.is/g/20262824878d/23-borgar-full-truar-a-fullum-launum-i-reykja-vik-en-7-i-kaup-manna-hofn

[2] Besley, T. & Case, A. (1995). “Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax-Setting, and Yardstick Competition”. Slóð: https://www.jstor.org/stable/2117994

[3] RÚV (2020). „Stjórn Sorpu illa upplýst“. Slóð: https://www.ruv.is/frettir/innlent/stjorn-sorpu-illa-upplyst

[4] Sjá umsögn Viðskiptaráðs um frumvarp til laga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, 270. mál á 156. löggjafarþingi. Slóð: https://vi.is/umsagnir/leggja-aetti-nidur-jofnunarsjod-sveitarfelaga

[5] Viðskiptaráð (2025). „Steypt í skatt mót: Húsnæðisstefna stjórnvalda“. Slóð: https://vi.is/skodanir/steypt-i-skakkt-mot