Opið öryggisnet: innflytjendur og velferðarkerfið

Á fimm árum hefur þeim sem fæddir eru erlendis fjölgað úr tæplega 62 þúsund í tæplega 90 þúsund. Hlutfall þeirra af mannfjölda hefur farið úr 17% í 23% og hefur aldrei verið hærra [1]. Langflestir koma hingað til að vinna, einkum frá öðrum EES-ríkjum, og útlendingar eru nú um fjórðungur vinnuaflsins [2].

Íslenska velferðarkerfið var hins vegar byggt upp fyrir fámennt samfélag þar sem fáir fluttu til landsins. Réttur til fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga fylgir lögheimili og engin krafa er gerð um lágmarksbúsetu [3]. Í örorkukerfinu nægir þriggja ára búseta og þá er reiknað með búsetu allt fram að ellilífeyrisaldri [4]. Íslendingar hafa ákveðið að tryggja framfærslu þeirra sem verst standa hér á landi. Sú ákvörðun var ekki tekin með það í huga að kerfið tæki á sig framfærslu fólks skömmu eftir komu þess til landsins.

Í þessari skoðun er rýnt í uppruna og aldur innflytjenda, hve stór hluti bótakerfanna rennur til þeirra, hvaða hópar skera sig úr og hvað kerfið um alþjóðlega vernd kostar. Innflytjendum er skipt í sjö hópa eftir fæðingar- eða upprunalandi. Einn þeirra er MENAPT, sem nær til Mið-Austurlanda, Norður-Afríku, Afganistan, Pakistan og Tyrklands. Sú flokkun er fengin frá dönskum stjórnvöldum, sem hafa notað hana við mat á áhrifum innflytjenda á opinber fjármál [5].

Hverjir koma til Íslands?

Sex af hverjum tíu sem fæddir eru erlendis koma frá öðrum EES-ríkjum, langflestir frá Póllandi, Litháen og Rúmeníu. Næstir koma íbúar fæddir í Asíu (10%) og Evrópuríkjum utan EES (9%), einkum Úkraínu. Fólk frá MENAPT-ríkjum er um 4.800 talsins, eða rúm 5% þeirra sem fæddir eru erlendis. Sá hópur hefur þó meira en tvöfaldast frá árinu 2021, líkt og fólk frá Rómönsku Ameríku [1].

Aldurssamsetningin er gjörólík. Nær 60% innflytjenda eru á aldrinum 20–44 ára en aðeins 30% þeirra sem fæddir eru á Íslandi. Þá eru 4% innflytjenda 65 ára eða eldri, samanborið við 20% innfæddra [1]. Að öðru óbreyttu ættu innflytjendur því að þurfa mun minna á örorku- og ellilífeyri að halda en Íslendingar.

Hlutdeild í bótakerfunum

Þessi aldurssamsetning endurspeglast þó ekki í öllum bótakerfum. Fyrstu sjö mánuði ársins 2026 runnu 13,2 milljarðar af 23,5 milljörðum króna í atvinnuleysisbætur til erlendra ríkisborgara, eða 56%, og þeir voru 57% atvinnulausra [2]. Ríkisendurskoðun bendir á að á árunum 2018–2024 hafi erlendir ríkisborgarar að jafnaði verið 56% atvinnulausra þótt hlutdeild þeirra í vinnuaflinu hafi verið tæp 20% [6]. Að hluta skýrist munurinn af því að útlendingar starfa frekar í sveiflukenndum greinum og skipta oftar um störf. Atvinnuleysistryggingar eru auk þess fjármagnaðar með tryggingagjaldi sem greitt er af launum þeirra eins og annarra.

Staðan er önnur í fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, sem fjármögnuð er með útsvari og er síðasta öryggisnet velferðarkerfisins. Árið 2007 voru erlendir ríkisborgarar 6% þeirra sem fengu fjárhagsaðstoð til framfærslu í Reykjavík. Árið 2025 voru þeir 63%, eða 1.638 af 2.591 notanda, og hlutfallið hefur verið yfir helmingi frá árinu 2022 [7].

Í örorkukerfinu er myndin önnur. Fólk af erlendum uppruna er tæpur þriðjungur landsmanna á vinnualdri en fékk tæp 15% af þeim 113 milljörðum króna sem greiddir voru í örorku- og endurhæfingargreiðslur árið 2025 [8]. Heildartölurnar fela þó mikinn mun eftir uppruna.

Mikill munur eftir uppruna

Svar félags- og húsnæðismálaráðherra við fyrirspurn á Alþingi sýnir fjölda bótaþega á vinnualdri eftir upprunalandi [9]. Árið 2025 fengu 12% Íslendinga á aldrinum 18–66 ára örorkulífeyri eða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur. Hjá innflytjendum frá EES-ríkjum var hlutfallið innan við 4% og hjá fólki frá Asíu og Rómönsku Ameríku um 5%. Fólk frá MENAPT-ríkjum sker sig úr en þar fékk um einn af hverjum sjö slíkar greiðslur.

Samanburðurinn er MENAPT-hópnum raunar hagfelldur. Hópurinn er mun yngri en Íslendingar og tíðni örorku eykst hratt með aldri: hún er 4% hjá 18–29 ára en 20% hjá 60–66 ára [9]. Ef tekið er tillit til aldurs er tíðnin hjá fólki frá MENAPT-ríkjum um 50% hærri en hjá Íslendingum og rúmlega fjórföld á við innflytjendur frá EES-ríkjum.

Einstök lönd skera sig enn frekar úr. Nær þriðjungur fólks á vinnualdri frá Kósóvó (31%) og Marokkó (29%) fékk örorku- eða endurhæfingargreiðslur árið 2025. Hlutfallið var 19% hjá fólki frá Sýrlandi, 17% frá Írak og 16% frá Palestínu. Til samanburðar var hlutfallið 5% hjá Pólverjum, fjölmennasta hópi innflytjenda, og innan við 2% hjá Úkraínumönnum [9].

Útgjöldin vaxa hratt. Greiðslur til fólks frá MENAPT-ríkjum í örorkukerfinu fjórfölduðust frá árinu 2020 og námu 2,3 milljörðum króna árið 2025. Hópurinn er tæp 4% innflytjenda á vinnualdri en fær 14% þeirra greiðslna sem renna til fólks af erlendum uppruna [8]. Greiðslur á hvern íbúa á vinnualdri námu um 770 þúsund krónum hjá fólki frá MENAPT-ríkjum, um 520 þúsund krónum hjá Íslendingum og um 150 þúsund krónum hjá fólki frá EES-ríkjum. Hraðastur er vöxturinn hjá fólki frá Palestínu. Greiðslur til þess ríflega tvöfölduðust milli áranna 2024 og 2025 og fjöldi þeirra sem fá endurhæfingargreiðslur meira en fimmfaldaðist frá 2023 [9].

Réttindi nær frá fyrsta degi

Ein skýringin er sú að reglur um ávinnslu réttinda eru óvenju rúmar. Samkvæmt lögum um almannatryggingar þarf umsækjandi um örorkulífeyri að hafa verið tryggður hér á landi í þrjú ár áður en örorkumat liggur fyrir. Fjárhæðin miðast við búsetutíma, en við hann bætist allur sá tími sem eftir er fram að ellilífeyrisaldri [4]. Einstaklingur sem flytur til landsins þrítugur og er metinn óvinnufær 33 ára fær því reiknaða 37 ára búsetu af 40 og þar með um 93% af fullum örorkulífeyri, sem nemur 4,56 milljónum króna á ári. Í ellilífeyriskerfinu er aftur á móti eingöngu miðað við raunverulega búsetu.

Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga er enn opnari. Samkvæmt 12. og 13. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga ber sveitarfélögum að veita íbúum sínum fjárhagsaðstoð og réttur til hennar fylgir lögheimili [3]. Í 15. gr. laganna er kveðið á um að ríkissjóður endurgreiði sveitarfélögum aðstoð við erlenda ríkisborgara sem átt hafa lögheimili hér skemur en tvö ár, sem og aðstoð við erlenda ríkisborgara sem ekki eiga lögheimili hér á landi. Löggjafinn hefur þannig viðurkennt að fyrstu árin eftir komu til landsins séu sérstök. Í stað þess að setja skilyrði fyrir aðstoð hefur hann hins vegar kosið að færa kostnaðinn frá sveitarfélögum til ríkisins.

Kostnaður við alþjóðlega vernd

Margir þeirra sem komið hafa frá MENAPT-ríkjum síðustu ár komu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd. Kostnaður ríkisins af þjónustu við umsækjendur og málsmeðferð nam tæpum 15 milljörðum króna árið 2024. Þar af nam þjónusta Vinnumálastofnunar við umsækjendur 10,6 milljörðum króna, samanborið við 4,7 milljarða árið 2022 [10]. Útgjöld vegna móttöku, heimferða og málsmeðferðar á vegum dómsmálaráðuneytisins námu 3 milljörðum króna, samanborið við 0,8 milljarða árið 2015, og rekstur Útlendingastofnunar 0,8 milljörðum [11]. Við bætist tæpur hálfur milljarður vegna fylgdarlausra barna [12].

Kostnaðurinn hefur vaxið þótt umsóknum hafi fækkað. Skýringin er einkum langur málsmeðferðartími sem veldur því að umsækjendur dvelja lengur í úrræðum Vinnumálastofnunar [13]. Hver mánuður sem umsókn bíður afgreiðslu kostar skattgreiðendur því beint. Þegar vernd hefur verið veitt tekur almennt velferðarkerfi við, þar á meðal fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, án frekari búsetuskilyrða. Kostnaður vegna þeirra sem fengið hafa vernd er ekki tekinn saman sérstaklega, og Vinnumálastofnun greinir til dæmis ekki atvinnuleysisbætur eftir tegund dvalarleyfis [14].

Afbrot eftir ríkisfangi

Opinber afbrotatölfræði eftir uppruna er af skornum skammti hér á landi. Ríkissaksóknari birtir þó fjölda ákærðra eftir ríkisfangi. Árið 2024 sættu 2.420 ákæru og um þriðjungur þeirra var með erlent ríkisfang [15]. Þegar fjöldinn er borinn saman við mannfjölda eftir ríkisfangi og leiðréttur fyrir aldri og kyni kemur í ljós að ákærutíðni ríkisborgara MENAPT-ríkja var rúmlega þreföld á við Íslendinga [16]. Sama gildir um ríkisborgara Afríkuríkja sunnan Sahara, þótt þar sé um fáa einstaklinga að ræða. Tíðnin var rúmlega tvöföld hjá ríkisborgurum Evrópuríkja utan EES, annarra vestrænna ríkja og Rómönsku Ameríku, um þriðjungi hærri hjá ríkisborgurum EES-ríkja en lægri en hjá Íslendingum meðal ríkisborgara Asíuríkja.

Varast ber að lesa of mikið í þessar tölur. Ákærðir eru taldir eftir ríkisfangi og á meðal þeirra eru ferðamenn, fólk sem kemur hingað gagngert til að fremja brot og umsækjendur um vernd sem ekki eru skráðir með lögheimili. Það hækkar tíðnina hjá sumum hópum. Tölurnar segja heldur ekkert um hvers konar brot er að ræða. Þróunin í fangelsum er engu að síður skýr. Árið 2024 voru erlendir ríkisborgarar 42% fanga, samanborið við 21% árið 2019 og 14% árið 2014 [17]. Sama ár voru 70% þeirra sem úrskurðaðir voru í gæsluvarðhald erlendir ríkisborgarar [18].

Danir hafa brugðist við

Danir hafa gengið lengst Norðurlandanna. Til að eiga rétt á fullri fjárhagsaðstoð þarf að hafa búið löglega í Danmörku í níu af síðustu tíu árum og hafa unnið fullt starf í tvö og hálft ár á síðustu tíu árum. Þeir sem ekki uppfylla skilyrðin fá lægri framfærslu og þurfa að sinna vinnuskyldu. Skilyrðin gilda jafnt um danska ríkisborgara sem snúa heim og um innflytjendur, en EES-borgarar njóta þeirra réttinda sem EES-reglur tryggja þeim [19].

Danska fjármálaráðuneytið metur jafnframt reglulega hreint framlag innflytjenda til opinberra fjármála. Samkvæmt nýjasta mati var nettókostnaður vegna innflytjenda og afkomenda þeirra frá MENAPT-ríkjum um 23 milljarðar danskra króna árið 2019. Innflytjendur frá vestrænum ríkjum lögðu hins vegar um 11 milljarða danskra króna meira til opinberra fjármála en þeir nutu [20]. Atvinnuþátttaka fólks frá MENAPT-ríkjum í Danmörku hefur síðan aukist úr 47% í 58% á árunum 2019–2024 [21]. Engin sambærileg greining er til hér á landi og tölur um bótaþega eftir uppruna fást nær eingöngu í svörum við fyrirspurnum þingmanna.

[TILVITNUN: Íslendingar hafa ákveðið að sjá fyrir þeim sem verst standa á Íslandi en sú ákvörðun nær ekki til fátækra annarra þjóða]

Tillögur Viðskiptaráðs

Viðskiptaráð styður opinn vinnumarkað innan EES, sem hefur verið ein helsta uppspretta hagvaxtar síðustu ára. Velferðarkerfið þarf hins vegar að styðja við þátttöku á vinnumarkaði og réttindi eiga að ávinnast með búsetu og framlagi. Íslendingar hafa ákveðið að sjá fyrir þeim sem verst standa á Íslandi en sú ákvörðun nær ekki til fátækra annarra þjóða. Ráðið leggur til eftirfarandi:

1. Búsetuskilyrði fyrir fullri fjárhagsaðstoð. Full fjárhagsaðstoð sveitarfélaga verði bundin við að minnsta kosti fimm ára löglega búsetu á síðustu sex árum. Þeir sem skemur hafa búið hér eigi rétt á lægri framfærslu sem tengd verði virkni og íslenskunámi. Réttindi EES-borgara fari eftir EES-samningnum, líkt og í Danmörku.

2. Réttindi í örorkukerfinu ávinnist með raunverulegri búsetu. Lágmarksbúseta fyrir örorkulífeyri verði lengd úr þremur árum í fimm og búseta fram að ellilífeyrisaldri aðeins reiknuð með hafi viðkomandi búið hér í að minnsta kosti tíu ár. Að öðrum kosti reiknist lífeyrir í hlutfalli við raunverulega búsetu, eins og gildir um ellilífeyri.

3. Virkniskylda. Vinnufærir einstaklingar sem fá fjárhagsaðstoð verði skyldugir til að taka þátt í vinnu eða virkniúrræðum í fullu starfshlutfalli, að danskri fyrirmynd.

4. Hraðari málsmeðferð umsókna um vernd. Sett verði bindandi markmið um að afgreiða umsóknir um alþjóðlega vernd innan 90 daga. Hver mánuður sem umsækjendur dvelja í úrræðum ríkisins kostar skattgreiðendur og hraðari afgreiðsla er jafnframt mannúðlegri fyrir umsækjendur.

5. Árlegt mat á framlagi innflytjenda. Fjármála- og efnahagsráðuneytið birti árlega mat á hreinu framlagi innflytjenda til opinberra fjármála eftir uppruna, að danskri fyrirmynd. Hagstofan birti jafnframt reglulega tölfræði um bótaþega og afbrot eftir bakgrunni og tegund brota.

6. Brottvísun erlendra brotamanna. Stjórnvöld nýti markvisst heimildir útlendingalaga til brottvísunar erlendra ríkisborgara sem hlotið hafa dóma fyrir alvarleg brot.