Tómar tunnur: umbætur í sorpþjónustu

Sorpþjónusta er grunnþjónusta sveitarfélaga sem snertir öll heimili landsins. Undanfarin ár hafa orðið miklar breytingar á markaðnum með nýrri löggjöf og meiri kröfum um flokkun og meðhöndlun úrgangs. Á sama tíma hefur tækni í móttöku og úrvinnslu úrgangs þróast hratt, sem hefur skapað aðstæður fyrir fjölbreyttari lausnir og meiri sam­keppni.

Sum sveitar­félög hafa nýtt sér þetta tækifæri til að virkja samkeppni á meðan önnur hafa haldið óbreyttri stefnu með stórtækum opinberum rekstri. Afleiðingin af hinu síðarnefnda er minni samkeppni, aukinn kostnaður og lakari þjónusta.[1]

Sorpþjónusta hækkað langt umfram verðlag
Kostnaður vegna sorpþjónustu hefur hækkað nærri tvöfalt hraðar en almennt verðlag og verulega umfram aðra liði tengdum rekstri og viðhaldi fasteigna (mynd 1). Sorpþjónusta hefur hækkað um 104% að raun­virði frá 2008 á meðan aðrir liðir eins og húshitun, fráveita, viðhald og viðgerðir, og vatn hafa hækkað minna.

Hækkanir hafa verið sérstaklega miklar frá því að ný lög um meðhöndlun úrgangs tóku gildi árið 2021, eða um nærri 50% að raunvirði.[2] Sama ár voru fjölmörg dæmi um miklar hækkanir gjalda vegna sorpþjónustu í einstökum sveitarfélögum, t.d. um 38% í Mos­fells­bæ og 20% í Kópa­vogs­bæ og Reykjavíkurborg.[3]

Sorphirðugjöld 75 þús. kr. á heimili
Árlegur meðalkostnaður vegna sorpþjónustu heimila er 75 þús. kr. í stærstu sveitarfélögum landsins (mynd 2). Gjöldin eru hæst í Reykjavíkurborg og nema 85 þús. kr. á ári, en lægst í Reykja­nesbæ, eða 62 þús. kr. Kostnaðurinn byggir á því að heimili hafi tvær tvískiptar tunnur, fyrir blandaðan úrgang og matarleifar annars vegar og pappír og pappa hins vegar, auk fasts gjalds vegna grenndargáma.

Sorpþjónusta skiptist í þrjá þætti
Sorpþjónustu sveitarfélaga má í meginatriðum skipta í þrjá þætti: sorphirðu, sorpmóttöku og sorpvinnslu (mynd 3). Sorphirða snýr að söfnun heimilis­úrgangs úr sorptunnum og sorpmóttaka fer fram á á grenndar- og endurvinnslustöðvum, og líka á móttöku­stöðvum.

Síðasta skref sorpþjónustu er síðan sorpvinnsla, en henni má skipta í tvennt: annars vegar þann hluta sem fer að mestu fram innanlands; endurvinnslu, gas- og jarðgerð og urðun. Hins vegar þann hluta sem fer fram erlendis; sorp­brennslu til orkunýtingar eða endur­vinnslu.

Hér verður fjallað nánar um stöðu, vandamál og tækifæri til úrbóta þegar kemur að þessum þremur meginþáttum sorpþjónustu.

Útvistun algengust í sorphirðu
Mest samkeppni er í sorpþjónustu á Akureyri og í Reykjanesbæ en engin samkeppni er í Reykjavíkurborg (mynd 4). Stig samkeppni byggir á því hvort sorphirða- eða móttaka sé boðin út og með hvaða hætti.

Í sorphirðu er virk samkeppni í öllum stærstu sveitar­félögum landsins að Reykjavíkurborg undanskilinni. Það er vegna þess að öll sveitar­félög nema Reykjavíkurborg bjóða út sorphirðu. Raunar er Reykja­víkur­borg eitt af aðeins sjö sveitarfélögum sem útvista ekki þjónustunni. Hin sveitarfélögin eru Ásahreppur, Rangárþing ytra og Rangár­þing Eystra, Strandabyggð, Kaldrana­neshreppur og Árnes­hreppur.[4][5]

Sveitarfélögum eins og Akureyrarbæ og Reykja­nesbæ hefur tekist að skapa virka samkeppni um sorphirðu með því að skipta upp útboði þjónustunnar. Akureyrar­­bær býður út söfnun heimilissorps og tæmingu grenndargáma í sitt hvoru lagi. Reykjanesbær skiptir söfnun heimilis­sorps í tvö útboð, þ.e. almennt sorp og lífrænan úrgang annars vegar og pappír, pappa og plast hins vegar. Þannig sinna tveir aðilar sorphirðu í báðum sveitarfélögum í óbeinni samkeppni.

700 m.kr. ávinningur útvistunar hjá Akureyrarbæ
Tilgangur þess að bjóða út veitingu þjónustu er að nýta krafta frjálsrar samkeppni til að bæta gæði þjónustu og auka hagkvæmni. Slík nálgun stuðlar einnig að auknu gagnsæi þegar kemur að kostnaði og skýrari kröfum til verk­taka um gæði og skilvirkni. Þá færa útboð rekstrar­áhættu sem tengist t.d. fastafjármunum og starfsmannahaldi að mestu yfir til einkaaðilans.[6]

Dæmi um skýran ávinning útvistunar er þegar Akureyrarbær bauð út sorphirðu í fyrsta sinn árið 2010. Tilboð Gámaþjónustu Norðurlands var þá 54% undir kostnaðarmati bæjarins, og sparaði útvistunin þannig sveitarfélaginu um 700 m. kr.[7]

Útboð sem tryggir að fleiri en einn aðili sinni þjónustunni getur skapað annan óbeinan ávinning vegna forsendna sem skapast fyrir innkomu nýrra aðila á markað sem án sorps frá sveitarfélaginu hefði annars verið of lítill. Útboð hafa þannig jákvæð afleidd áhrif á sam­keppni, þar sem aðilar sem hasla sér völl í verkefnum fyrir sveitar­félagið geta í kjölfarið einnig boðið þjónustu til fyrirtækja eða annarra nálægra sveitar­félaga. Þannig skiptir máli að sveitarfélög virkji samkeppni í sorp­hirðu eftir bestu getu.

Kópavogsbær tímanlegastur í tæmingu heimilissorps
Verulegur munur er á upplifun íbúa höfuðborgarsvæðisins á því hversu vel gangi að tæma sorp­tunnur á réttum tíma (mynd 5). Flestir í Kópavogsbæ telja ganga vel að tæma tímanlega, eða 78% íbúa, en hlutfallið er næst hæst í Garðabæ, eða 58%. Á hinn bóginn telur um helmingur íbúa í Seltjarnarnesbæ að tæming hafi gengið vel, eða 49%. Mest ber þó á neikvæðu mati íbúa í Reykjavík þar sem aðeins 37% telja tæminguna hafa gengið vel en sveitarfélagið er það eina sem sinnir þjónustunni sjálft án útboðs.

Engin samkeppni í sorpmóttöku á höfuðborgarsvæðinu
Samkeppni er minni í sorpmóttöku en í sorphirðu. Á höfuðborgar­svæðinu er t.d. engin samkeppni í móttöku heimilissorps þar sem sveitarfélögin sinna verkefninu í sameiningu í gegnum Sorpu bs. án útboðs. Þannig hefur Sorpa 100% markaðs­hlutdeild í móttöku heimilis­­­úrgangs á svæðinu. Það þýðir að engin samkeppni er á 52% af markaði fyrir móttöku úrgangs á höfuð­borgar­svæðinu.[8]

Í Reykjanesbæ er virk samkeppni í sorpmóttöku þar sem hluta af móttökunni er útvistað í gegnum útboð sorphirðu pappírs, pappa og plasts, en aðilinn sem vinnur útboðið sinnir bæði hirðu og móttöku sorpsins. Almennt sorp og matarúrgangur fara án útboðs til Kölku, sem er í eigu Reykjanes­bæjar, auk Suðurnesjabæjar, Grindavíkur­bæjar og Sveitarfélagsins Voga.

Akureyrarbæ hefur tekist að skapa virka samkeppni um sorpmóttöku þar sem tveir aðilar sinna þjónustunni eftir útboð, þ.e. söfnun heimilis­sorps og tæmingu grenndar­gáma í sitthvoru lagi. Það tryggir að fleiri aðilar geti starfað á markaðnum í beinni og óbeinni samkeppni.

Sorpa er í hefðbundnum samkeppnisrekstri
Upphaflegt markmið með stofnun Sorpu var að finna sameiginlega lausn á úrgangsmálum höfuð­borgar­svæðisins.[9] Á þeim tíma sinnti hvert og eitt sveitarfélag sjálft úrgangsmálum, samhæfð löggjöf um sorpþjónustu var ekki til staðar í núverandi mynd og einnig lítið um samkeppni á markaðnum. Nú er staðan á markaðnum önnur og tækifæri til að virkja samkeppni í ríkari mæli.

Í dag er um 90% af starfsemi Sorpu á samkeppnis­mörkuðum (mynd 6). Í flestum tilfellum er starfsemin í beinni samkeppni við innlenda einkaaðila, t.d. starfsemi endurvinnslustöðva og Góða hirðisins. Í tilfelli Álfsness, urðunarstöðvar Sorpu þar sem fer fram urðun og gas- og jarðgerð, er enginn innlendur aðili sem sinnir þjónustunni en fjölmörg dæmi eru um virka samkeppni á þessum mörkuðum erlendis.

Álit ESA á starfsemi Sorpu
Í nýlegri ákvörðun Eftirlitsstofnununar EFTA (ESA) er bent á að stór hluti starfsemi Sorpu sé í samkeppni við aðra og kallað eftir því að hún verði færð í sérstakt félag.[10] Þá verði látið af stuðningi í formi niður­fellingar tekjuskatts. Íslensk stjórnvöld hafa svarað ábendingunni og munu færa hagnaðar­drifna starfsemi Sorpu í sérstök hlutafélög.[11] Þrátt fyrir þessi viðbrögð felur niðurstaðan í sér að opinber aðili er enn virkur á markaði sem annars væri hefðbundinn samkeppnis­markaður.

Til viðbótar má nefna að í ákvörðun ESA var ekki fjallað um Góða hirðinn en þar er starfsemi á markaði með endurnýttan fatnað, hús­gögn og aðra heimilismuni. Fjölmargir einkaaðilar starfa á þeim markaði, t.d. Efnis­veitan, Nytjamarkaður Hertex og Barnaloppan. Þá taldi ESA einnig að sá hluti starfsemi Sorpu sem sinnti móttöku úrgangs frá heimilum væri ekki samkeppnismarkaður. Til saman­burðar sinna tveir einkaaðilar á Akureyri þeirri þjónustu, líkt og kemur fram á mynd 4, og því er þar einnig um samkeppnismarkað að ræða.

Ódýrara að semja við einkaaðila en Sorpu
Sorpa ætti að hafa mikið forskot á sam­keppnisaðila sína í krafti stærðar og aðgangs að heimilisúrgangi, en slíkt styrkir einnig stöðu félagsins á öðrum tengdum mörkuðum líkt og áður hefur verið fjallað um. Það ætti síðan að skila sér í formi lægri kostnaðar sveitar­félaga, heimila og fyrirtækja vegna vinnslu úrgangs. Aftur á móti eru dæmi um að hagkvæmni Sorpu sé minni en hjá einkaaðilum.

Kostnaður vegna úrvinnslu sorps til orkunýtingar er 9% hærra hjá Sorpu samanborið við lægsta gjaldskrárverð einkaaðila (mynd 7). Það þýðir að kostnaður sveitarfélaga vegna vinnslu sorps sem fer erlendis til brennslu í gegnum Sorpu er hærri en á einkamarkaði. Útboð á úrvinnslu sorps til orkunýtingar gæti falið í sér um 389 m.kr. sparnað árlega miðað við að sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu þurfi að losa sig við um 26.800 tonn af blönduðum heimilis­úrgangi árlega sem gæti farið í orkuvinnslu.[12],[13]

Þríþættur kostnaður við samstarf Sorpu
Ýmsar ástæður geta verið fyrir því að sveitarfélög sinni sorpþjónustu í samstarfi eins og í tilfelli Sorpu. Það er t.d. vegna samhæfingar á milli svæða og til að auka hagkvæmni í krafti aukinnar stærðar. Sorphirða, -vinnsla og -móttaka er fjármagnsfrek og ætti því kostnaður að lækka eftir því sem umfang þjónustunnar vex.[14]

Í samanburði á hagkvæmni er þó gjarnan litið framhjá þeim viðbótar­kostnaði sem getur fallið til vegna samstarfs sveitarfélaga eins og í tilfelli Sorpu. Dæmi um slíkan kostnað eru umboðs­vandi, skilvirkni­tap og hagsmunaárekstrar (mynd 8):

• Umboðsvandi: Umboðsvandi getur skapast þegar ábyrgð og ákvarðana­taka eru aðskilin. Í tilfelli gas- og jarðgerðarstöðvar Sorpu (GAJA) hafa komið fram veikleikar í upplýsingagjöf, eftirliti og áætlanagerð, sem leiddu til verulegrar framúrkeyrslu. Samkvæmt úttekt Innri endurskoðunar Reykjavíkur­borgar fór kostnaður vegna verkefnisins langt fram úr áætlunum, eða 1.350 m. kr. samtals.[15]
• Skilvirknitap: Skilvirknitap vísar til óhagkvæmni þrátt fyrir að tæknilega sé hægt að reka þjónustuna með lægri kostnaði, oft vegna skorts á samkeppni eða veikra hvata. Dæmi um þetta er þegar Sorpa lét flokka pappafernur erlendis til að ná hærra endurvinnsluhlutfalli, þrátt fyrir að sú lausn hafi falið í sér aukinn kostnað og losun miðað við hagkvæmari valkosti.[16]
• Hagsmunaárekstrar: Hagsmunaárekstrar verða þegar sami aðili getur bæði haft áhrif á markaðinn og hagnast á þeim áhrifum. Dæmi um þetta er krafa í útboðum Sorpu um notkun metan­knúinna tækja á sama tíma og Metan ehf., fyrirtæki í eigu Sorpu, framleiðir 80-90% af metangasi á Íslandi. Í júlí 2025 hækkaði Metan hf. gjald á metani um 28% og vísaði til mikillar eftirspurnar og takmarkana í framleiðslugetu sem settu þrýsting á verð­hækkanir.[15] Þannig getur Sorpa með útboðsskilmálum aukið eftirspurn eftir metani á meðan fyrirtækið sjálft nýtur ávinningsins.

Minnkandi jaðarávinningur samstarfs
Erlendar rannsóknir benda til þess að ávinningur af samstarfi sveitar­félaga í sorpþjónustu sé mestur þegar smærri einingar vinna saman eða með meðalstórum aðilum (mynd 9). Þegar stór sveitarfélög taka þátt minnkar ávinningurinn hins vegar verulega, sérstaklega fyrir stærri aðilann. Þetta bendir til þess að heppileg stærð og samsetning samstarfs skipti sköpum fyrir árangur.

Fleiri rannsóknir taka undir að ávinningur samstarfs sé mestur í tilfelli smærri sveitarfélaga og hverfa eftir því sem sveitarfélög stækka. Í þessu samhengi er mikilvægt að taka tillit til eðli samstarfsins og þess kostnaðar sem fylgir vegna samhæfingar- og eftirlitskostnaðar.[17] Að teknu tilliti til ávinnings og kostnaðar af samstarfi og útfærslu er greinilegt að sveitarfélög geta ekki einungis tekið upp samstarf og vænst þess að það leiði til aukinnar hagkvæmni.

Virkjum samkeppni í sorpþjónustu
Umgjörð sorpþjónustu á Íslandi samrýmist illa markmiðum um hagkvæmni og góða þjónustu. Kostnaður hefur hækkað langt umfram almennt verðlag, ánægja íbúa er misjöfn og þjónustutruflanir eru algengari þar sem samkeppni er veik. Á sama tíma hefur markaður með sorpþjónustu þróast í átt að aukinni samkeppni, en umfang hins opinbera er enn mikið og víða eru hvatar skakkir.

Reynsla síðustu ára bendir til þess að aukin samkeppni skili meiri árangri. Þar sem þjónusta hefur verið boðin út hefur tekist að lækka kostnað, bæta þjónustu og auka sveigjanleika. Aftur á móti bendir fyrirkomulag þar sem sveitarfélög sinna þjónustu í sameiginlegum rekstri, líkt og í tilfelli Sorpu, til hærri kostnaðar og minni skilvirkni, þrátt fyrir tækifæri vegna aukinnar stærðar­hagkvæmni.

Með því að auka samkeppni, skýra ábyrgð og draga úr samkeppnis­rekstri hins opinbera má bæta þjónustu, lækka kostnað og tryggja betri nýtingu fjármuna þegar kemur að sorpþjónustu.

Tvíþættar tillögur Viðskiptaráðs
Með framangreint fyrir augum leggur Viðskiptaráð fram tillögur sem snúa annars vegar að breytingum á umgjörð og starfsemi Sorpu og hins vegar að almennum breytingum á sorpþjónustu sveitar­félaga:

Niðurlagning Sorpu og breytt hlutverk: Viðskiptaráð leggur til að Sorpa verði lögð niður í núverandi mynd og rekstur og hlutverk hennar endurskilgreind með það að markmiði að stöðva samkeppnis­rekstur sveitarfélaga, skýra ábyrgð og auka hagkvæmni. Í því felst að:

• Sorpa verði lögð niður en eftir standi aðeins stjórnsýslu­þátturinn: Í stað núverandi fyrirkomulags verði komið á fót sameiginlegri samhæfingareiningu fyrir þau sveitarfélög sem kjósa áfram samstarf. Hlutverk hennar verði afmarkað við stefnumótun, samræmingu, útboð, samningagerð og eftirlit, en ekki beinan rekstur á samkeppnismörkuðum. Með því verður ábyrgð skýrari og auðveldara að meta árangur, kostnað og gæði þjónustu.
• Rekstur endurvinnslustöðva og grenndargáma verði boðinn út.
  Sveitarfélög skilgreini þjónustustig, aðgengiskröfur og umhverfis­viðmið, en einkaaðilar annist rekstur á grundvelli útboða og samninga. Þar sem aðstæður gefa tilefni til geta sveitarfélög áfram átt lóðir og innviði, en reksturinn sjálfur fari fram í samkeppni. Slík verkaskipting samræmist betur hlutverki sveitarfélaga sem kaupanda og eftirlitsaðila fremur en þátttakendur á samkeppnis­markaði.
• Góði hirðirinn verði seldur. Endurnýting og sala nytjamuna er hefðbundin starfsemi á samkeppnismarkaði þar sem fjölmargir einkaaðilar starfa þegar, t.d. Hertex, Efnisveitan og Barnaloppan. Eðlilegt er að hið opinbera dragi sig út úr samkeppnisrekstri á því sviði. Nytjamunir sem berast móttöku- og endurvinnslustöðvum ættu þess í stað að fara til þeirra aðila sem sérhæfa sig í slíkri þjónustu að undangengnu útboði.
• GAJA verði seld. Rekstur gas- og jarðgerðarstöðvar felur í sér sérhæfðan og fjármagnsfrekan rekstur þar sem mikilvægt er að skýrir hvatar ríki til kostnaðaraðhalds, fjárfestinga og skilvirkni. Með sölu til einkaaðila eða útboði á rekstri má draga úr þeirri áhættu sem annars lendir á íbúum sveitarfélaganna og tryggja að rekstrarábyrgð fylgi framkvæmdinni.
• Rekstur Álfness verði boðinn út. Urðun og tengd meðhöndlun úrgangs ætti að vera boðin út með skýrum samningsskilmálum, mælikvörðum og tímabundnum rekstrar­samningum. Þannig má tryggja samkeppni um rekstur, bæta samanburð á kostnaði og koma í veg fyrir að varanlegur einkaréttur eða rekstur sveitar­félaga dragi úr hagkvæmni til lengri tíma.

Bætt sorpþjónusta sveitarfélaga: Viðskiptaráð leggur til að sveitarfélög endurskipuleggi sorpþjónustu sína með aukinni samkeppni, markvissari verkaskiptingu og að skilyrðum um að ganga aðeins í samstarf þar sem ávinningur er meiri en kostnaður. Undir þá tillögu falla eftirfarandi undirtillögur:

• Reykjavíkurborg bjóði út sorpþjónustu. Reykjavíkurborg sker sig úr meðal stærstu sveitarfélaga landsins með því að sinna sorphirðu sjálf án útboðs. Viðskiptaráð leggur til að borgin bjóði út sorpþjónustu. Útfærslan gæti verið í nokkrum útboðum, til dæmis eftir hverfum eða þjónustuþáttum, þannig að fleiri en einn aðili geti tekið þátt og borgin borið saman gæði og verð þjónustu sem kaupandi fyrir hönd útsvarsgreiðenda. Þannig má virkja samkeppni á stærsta markaði landsins, draga úr þjónustu­truflunum og auka samanburð á gæðum og kostnaði.
• Sorphirða og -móttaka verði almennt boðin út í sveitar­félögum. Ekki er nægilegt að bjóða einungis út hirðu ef móttaka úrgangs er áfram í lokuðu fyrirkomulagi án samkeppni. Viðskipta­ráð leggur til að bæði söfnun og móttaka heimilisúrgangs verði boðin út þar sem það er raunhæft. Með því verður unnt að virkja sam­keppni á stærri hluta virðiskeðju sorpþjónustu og tryggja að hagkvæmasta lausnin sé valin á hverjum tíma.
• Sveitarfélög skipti sorpþjónustu upp þannig að fleiri en einn aðili geti sinnt henni. Þar sem markaðsaðstæður leyfa ættu sveitarfélög að forðast of stór eða of víðtæk útboð sem aðeins einn eða fáir aðilar geta boðið í. Hentugra er að skipta þjónustunni upp eftir úrgangsflokkum, landsvæðum eða þjónustuþáttum þannig að fleiri fyrirtæki geti keppt um verkefnin. Slíkt eykur líkurnar á lægra verði, bættri þjónustu og sterkari innviðum á markaðnum til lengri tíma þar sem samekppni er virkjuð í ríkari mæli.
• Sveitarfélög fari aðeins í samstarf þar sem ávinningur er umfram kostnað að teknu tilliti til óbeins kostnaðar. Þegar virkur samkeppnismarkaður með sorpþjónustu er til staðar eru veikari rök fyrir samstarfi sveitarfélaga, þar sem stærðar­hagkvæmni myndast hjá þjónustuaðilum sem sinna mörgum sveitarfélögum samtímis og skilar sér til útsvarsgreiðenda í formi lægri verða í útboðum. Þar sem kostnaður vegna aukinnar stjórnsýslu, eftirlits, umboðsvanda og hægari ákvarðanatöku vegur oft þungt ættu sveitarfélög almennt að draga úr samstarfi eða breyta um fyrirkomulag, sérstaklega í tilfelli Sorpu.

Skýrari verkaskipting skilar betri árangri
Framangreindar tillögur miða að því að auka skilvirkni og samkeppni í sorpþjónustu þar sem skýr verkaskipting og afmörkuð ábyrgð stuðla að betri árangri. Með því að skýra betur hlutverk sveitarfélaga sem þjónustukaupanda og eftirlitsaðila annars vegar og rekstraraðila hins vegar má draga úr umboðsvanda, hagsmunaárekstrum og skilvirknitapi sem einkennt hafa núverandi fyrirkomulag. Á sama tíma myndi aukin útvistun og samkeppni skapa hvata til lækkunar kostnaðar, betri þjónustu og aukinnar nýsköpunar.