Hagræðingarumsögn Viðskiptaráðs: 100 milljarðar í 60 skrefum

Viðskiptaráð þakkar fyrir tækifærið til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri vegna verkefnis nýrrar ríkisstjórnar um hagsýni í rekstri ríkisins. Ráðið fagnar jafnframt því frumkvæði stjórnvalda að ráðast í þetta verkefni. Að mati ráðsins á að vera viðvarandi viðfangsefni stjórnvalda að fara betur með opinbert fé og því lofsvert að ný ríkisstjórn setji það sem eitt af fyrstu málum á dagskrá.

Viðskiptaráð hefur mótað 60 tillögur um hvar og hvernig megi hagræða í rekstri ríkissjóðs. Samanlagt skila tillögurnar hagræðingu sem nemur 122 mö. kr. (mynd 1). Hagræðingin jafngildir beinum jákvæðum áhrifum tillagnanna á afkomu ríkis­sjóðs. Svigrúmið sem myndast má síðan nýta til að lækka opinber útgjöld og skatta – eða auka umfang opinberrar þjónustu án þess að auka heildarútgjöld.

Hagræðingartillögurnar skiptast í sex flokka:

1. Sala ríkiseigna: 11 tillögur um sölu ríkisfyrirtækja að sumu eða öllu leyti fyrir samtals 560 ma. kr. Eignasalan lækkar vaxtagjöld ríkissjóðs um 36 ma. kr. á ári ef söluandvirðið er notað til niðurgreiðslu skulda.
2. Starfsmannahald: 4 tillögur um bætt umhverfi í tengslum við starfsmannahald sem spara 32 ma. kr. á ári, þ.e. að vinnutími, veikinda­fjarvistir, orlof og uppsagnar­­vernd hjá ríkinu verði jafnað við einkageirann.
3. Niðurlagning verkefna: 12 tillögur um niðurlagningu verkefna sem spara 24 ma. kr. á ári. Þar má t.d. nefna afnám niðurgreiðslna til rafbíla­kaupa, aukið frjálsræði í tengslum við áfengissölu og veðmálastarfsemi, afnám styrkja til stjórnmálasamtaka og afnám styrkja til fjölmiðla.
4. Kjarasamningsaðgerðir: 4 tillögur um að undið verði ofan af þeirri útgjalda­aukningu sem fyrri ríkisstjórn stofnaði til í tengslum við gerð kjara­samninga á almennum vinnu­markaði, sem sparar 14 ma. kr. á ári.
5. Stofnanasameiningar: 20 tillögur um sameiningar stofnana sem fækka þeim úr 168 niður í 68 og skila samtals 11 ma. kr. hagræðingu á ári. Til dæmis að starfsfólk ráðuneyta tilheyri allt Stjórnarráði Íslands, að sýslumanns­embættin verði sameinuð í eitt og að rekstur níu safna verði sam­einaður í einni stofnun.[1]
6. Rekstrarhagræðing: 9 tillögur um hagræðingu í rekstri ríkisins sem spara 5 ma. kr. á ári. Til dæmis þak á endur­greiðslur vegna kvikmyndagerðar, samdrátt í rekstri samkeppnis­sjóða og fækkun styrkja til frjálsra félagasamtaka.

Framangreindar tillögur sýna að umtalsvert svigrúm er til staðar þegar kemur að hagræðingu í rekstri ríkissjóðs. Áhrifamestu aðgerðirnar snúa að endurskoðun á skipulagi verkefna ríkisins. Almennari tillögur um rekstrar­hagræðingu skila minni ávinningi. Mesti árangurinn mun því nást ef ný ríkisstjórn kemur sér saman um stefnumarkandi hagræðingaraðgerðir.

Grunnkerfi verði ekki undanskilin

Framangreindar tillögur ná ekki til kostnaðarsömustu opinberu kerfanna, hinna svokölluðu grunnkerfa, en það eru almanna­trygginga-, heilbrigðis- og mennta­kerfin. Meirihluti opinberra útgjalda rennur þangað og þar hefur útgjaldavöxturinn jafnframt verið hraðastur undanfarin ár. Viðskiptaráð hvetur nýja ríkisstjórn til að skoða sérstaklega leiðir til að reka þessi þrjú kerfi með sem hagkvæmustum hætti.

Viðskiptaráð hefur lagt til margvíslegar tillögur sem snúa að framangreindum kerfum.[2] Flestar þeirra er hins vegar erfitt að meta til fjár með beinum hætti líkt og þær 60 tillögur sem lagðar eru fram hér að framan. Þær eru því ekki taldar upp sérstaklega hér. Í örstuttu máli má þó draga þær tillögur saman á þann hátt að þeim sé ætla að auka vægi frjáls framtaks og stuðla að framförum með meiri áherslu á árangur, samkeppni og fjölbreytni.

Í heilbrigðisþjónustu má til dæmis byggja á góðri reynslu af einkareknum heilsu­gæslum. Í þjónustukönnunum raða þær sér í fjögur efstu sætin fjórða árið í röð.[3] Þá er íslenska grunnskóla­kerfið er eitt það dýrasta á meðal OECD ríkja en námsárangur sá næstlakasti í Evrópu.[4] Auka má hagkvæmni menntakerfisins með upptöku samræmds lokamats í grunnskólum, hærri kennsluskyldu, og auknu vægi sjálfstætt starfandi skóla.[5] Þá ætti að innleiða virkt endurmat á starfsgetu einstaklinga á örorku með það fyrir augum að hvetja til virkni og lækka kostnað, en um leið fylgja betur eftir stuðningi við einstaklinga með örorku.[6]

Opinber umsvif og regluverk ráða lífskjörum

Tillögurnar sem hér hafa verið lagðar fram snúa allar að því hvernig hagræða megi í rekstri ríkissjóðs og auka skilvirkni opinberra kerfa. Samhliða því verða stjórnvöld ávallt að vera meðvituð um að lífskjör í landinu ráðast af umfangi verðmæta­sköpunar og þróun framleiðni í einkageiranum. Ráðstöfun hagræðingarsvigrúms og þróun á regluverki einkageirans yfir sama tímabil munu því vega þungt þegar kemur að mati á árangri verkefnisins.

Auðsóttasta leiðin til að tryggja góðan árangur er að nýta það svigrúm sem framangreindar hagræðingartillögur Viðskiptaráðs skapa til lækkunar opinberra útgjalda. Opinber útgjöld eru ávallt greidd af borgurunum í formi skatta eða verðbólgu, sem hvort tveggja hefur neikvæð áhrif á verðmætasköpun og framleiðni. Lækkun opinberra útgjalda myndi því hafa bein jákvæð áhrif á lífskjör.

Auk þess myndi hagfelldara regluverk einnig hafa jákvæð áhrif á lífskjör. Ef stjórnvöld draga úr íþyngjandi kvöðum, draga úr blýhúðun Evrópuregluverks, bæta skattaframkvæmd og tryggja þannig samkeppnishæfni fyrirtækja með almennum hætti eykst athafnafrelsi einstaklinga og fyrirtækja, sem mun til skila sér í aukinni verðmætasköpun og framleiðni.

Að framangreindu virtu hvetur Viðskiptaráð nýja ríkisstjórn til að stíga þrjú skref:

1. Innleiða hagræðingartillögur: Innleiða 60 tillögur ráðsins í 6 flokkum til að ná fram 122 milljarða króna hagræðingu hjá ríkissjóði
2. Rýna grunnkerfin: Gangsetja sambærilegt samráðsverkefni um rýni og síðan kerfisbreytingar á almannatrygginga-, heilbrigðis- og mennta­kerfunum með árangur, samkeppni og fjölbreytni að leiðarljósi
3. Draga úr umsvifum og auka frjálsræði: Nýta svigrúm hagræðingartillagna til að lækka opinber útgjöld og álögur samhliða því að draga úr reglubyrði einkageirans á kjörtímabilinu

Með þessum hætti getur ný ríkisstjórn sýnt ráðdeild í ríkisrekstri og stutt samhliða við aukna verðmætasköpun og batnandi lífskjör á komandi árum.

---

Viðauki I: Nánar um hagræðingartillögur

Eignasala: Viðskiptaráð leggur til að hlutur ríkisins í 11 félögum að andvirði 508 ma. kr. verði seldur (mynd 2). Ávinningur stjórnvalda af eignasölunni er tvíþættur. Annars vegar má grynnka verulega á skuldum ríkissjóðs með aðgerðunum. Hins vegar munu aðgerðirnar auka skilvirkni þessara félaga til muna í formi aukinna afkasta, hærri arðgreiðslna, hærri launa starfsfólks, fjárfestinga og arðsemi.[7] Tillögurnar skila sér í 36 ma. kr. hagræði árlega í formi lægri vaxtakostnaðar, að því gefnu að allur ágóði sölunnar fari í uppgreiðslu skulda.

Hagræðing tillagnanna var áætluð með því að meta áhrif söluvirði félaganna að markaðsvirði á vaxta­greiðslur ríkissjóðs. Markaðsvirði félaganna var áætlað með V/I hlutföllum (e. price-to-book ratio) sambærilegra félaga í Evrópu.[8] Sparnaðurinn er svo metinn út frá áhrifum skuldauppgreiðslunnar á vaxtagreiðslur næsta árs. Rétt er að geta þess að með sölunni verður ríkið af arðgreiðslum þeirra félaga. Aftur á móti vega hærri skatttekjur af afkastameiri og verðmætari félögum upp á móti fórnuðum arðgreiðslum.

Starfsmannahald: Viðskiptaráð leggur til fjórar tillögur að hagræðingu í starfs­manna­haldi ríkisins. Þær eru að vinnutími, veikindafjarvistir, uppsagnar­vernd og orlofsréttur verði færð til jafns við einkageirann. Tillögurnar skila 32 ma. kr. hagræðingu árlega.

Starfsmenn hjá hinu opinbera njóta ríkari starfstengdra réttinda en þeir sem starfa í einka­geiranum. Þessi sérréttindi eru styttri vinnutími, ríkari veikindaréttur, aukið starfs­öryggi og lengra orlof, en alls jafngilda þessi sérréttindi 19% kauphækkun.[9] Sérréttindin eru meðal annars fjármögnuð með því að skattleggja þá launþega sem starfa í einkageiranum og búa við lakari réttindi á sama tíma. Það samrýmist illa grundvallar­sjónarmiði um jafnræði að opinberir starfsmenn sitji skör hærra en launþegar á almenna markaðnum.

Í sumum tilfellum kann afnám sérréttindanna að kalla á skerðingu áunninna réttinda. Í þeim tilfellum áætlar Viðskiptaráð hag­ræðingar­áhrif af samræmingu réttinda einungis á nýráðningar. Ráðið brýnir þó fyrir stjórnvöldum að hafa hags­muni skattgreiðenda að leiðarljósi við slíkt mat og eftirláta dómstólum að skera úr vafamál.

Niðurlagning verkefna: Viðskiptaráð leggur fram 12 tillögur um verkefni sem ríkið getur lagt niður. Tillögurnar snúa að því að leggja niður ýmsa styrki, auka atvinnu­frelsi, draga úr samkeppnisrekstri ríkisins og að stofnanir verði lagðar niður. Þetta skilar 24 ma. kr. í hagræði árlega (mynd 3).

Kjarasamningasaðgerðir: Viðskiptaráð leggur til að þau viðbótarútgjöld sem eru tilkomin vegna aðkomu stjórnvalda að kjarasamningagerð á almennum vinnu­markaði verði dregin til baka. Tillögurnar eru 4 og bæta afkomu ríkissjóðs um 14 ma. kr.

Viðskiptaráð telur útgjöldin fela í sér óeðlilega samþættingu stjórnvaldsaðgerða við frjálsa samninga aðila á almennum vinnumarkaði. Samningarnir eru tvíhliða á milli launþega og atvinnurekenda. Að mati ráðsins skýtur umfangsmikil aðkoma ríkissjóðs að þeim því skökku við.[10] Þegar stofnað var til útgjaldanna voru þau ófjármögnuð og juku einnig verðbólguþrýsting.

Á undanförnum árum hefur aðkoma stjórnvalda að kjarasamningagerð með þessum hætti aukist. Það er óheillaþróun að mati Viðskiptaráðs. Eðli kjara­samninga er að þeir eiga sér stað undir tímapressu, og inngrip stjórnvalda í þá stangast á við lýðræðisleg sjónarmið um að aðgerðir séu vel ígrundaðar og ræddar á vettvangi stjórnmála.

Stofnanasameiningar: Viðskiptaráð leggur til 20 tillögur um sameiningu stofnana. Með tillögunum fækkar ríkisstofnunum úr 168 í 68, eða um 100 stofnanir alls (mynd 4). Samtals skila tillögurnar árlegri hagræðingu sem nemur 11 ma. kr.

Víða leynast tækifæri til hagræðingar innan stofnanakerfisins. Í fyrsta lagi ber örríki eins og Ísland hlutfallslega hærri kostnað að halda uppi stofnanakerfi en fjölmennari ríki. Í öðru lagi verja smærri stofnanir hærra hlutfalli útgjalda í stoð­þjónustu.[11] Með sameiningum smærri stofnana í stærri rekstrareiningar má vinna gegn þessum áhrifum og stuðla að betri meðferð skattfjár og auknum gæðum opinberrar þjónustu.

Áætlað hagræði sameiningar miðast við hagræðið sem ný stofnunar ætti að ná fram í rekstrarútgjöldum. Hagræðingarkrafan tekur mið af stærð, fjölda og umfangi stofnana sem eru undir í hverri tillögu. Jafnframt leggur ráðið til að verkefni sumra stofnana verði stokkuð upp og jafnvel lögð niður.

Umfangsmesta hagræðingartillagan snýr að starfsmannahaldi stjórnarráðsins. Tillagan er tvíþætt. Að annars vegar að starfsmenn stjórnarráðsins verði starfs­menn þess en ekki einstakra ráðuneyta.[12] Það mun auka sveigjanleika í starfsmanna­haldi til muna. Hins vegar leggur Viðskiptaráð til að hagrætt verði í starfsmannafjölda stjórnarráðsins. Árin 2019 – 2023 fjölgaði starfsmönnum þess um rúmlega 30%, úr 550 í 720.[13] Ráðið leggur til að þessum starfs­mönnum verði fækkað um fimmtung.

Viðskiptaráð hvetur stjórnvöld til að ígrunda gaumgæfilega mögulegan ávinning við sameiningar í hagræði og bættri þjónustu. Jafnframt þarf að setja nýrri stofnun kröfu um rekstrarhagræði eftir sameiningu og halda henni til haga. Án þess er hætt við því að sameiningar leiði til útþenslu framkvæmdavalds stofnana án hagræðis.

Rekstrarhagræðing: Viðskiptaráð leggur til níu tillögur að hagræðingu í rekstri núverandi verkefna. Tillögurnar snúa að sameiningu og hagræðingu í rekstri samkeppnissjóða ríkisins, þak á útgjöld til endurgreiðslna vegna kvikmyndagerðar og að dregið verði úr útgjöldum til frjálsra félagasamtaka. Samtals skila tillögurnar 5 ma. kr. hagræði árlega.

Viðauki II: Allar 60 tillögur Viðskiptaráðs

---

Tilvísanir

[1] Meðtaldar eru fimm niðurlagðar stofnanir sem falla í aðra tillöguflokka.

[2] Sjá t.d., Viðskiptaráð (2021). „Alltaf á þolmörkum?”: Slóð: https://vi.is/kynningar/alltaf-a-tholmorkum-stada-og-framtidarhorfur-i-heilbrigdismalum og Viðskiptaráð (2014). „Stærsta efnahagsmálið - sóknarfæri í menntun. Slóð: https://vi.is/skyrslur/staersta-efnahagsmalid

[3] Sjúkratryggingar (2024). „Niðurstöður könnunar um heilsugæslu nýttar í frekari þróun þjónustu“. Slóð: https://island.is/s/sjukratryggingar/frett/2024-03-05-nidurstoedur-koennunar-um-heilsugaeslu-nyttar-i-frekari-throun-thjonustu

[4] Viðskiptaráð (2024). „Brotið gegn jafnræði í skólum”. Slóð: https://vi.is/umsagnir/namsmat

[5] Viðskiptaráð (2024). „Grunnskólamál: Hvað segja tölurnar?”. Slóð: https://vi.is/stadreyndir/grunnskolamal-hvad-segja-tolurnar

[6] Viðskiptaráð (2024): „Umsögn um frumvarp um breytingar á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfis almannatrygginga”. Slóð: https://vi.is/umsagnir/umsogn-um-frumvarp-um-breytingar-a-ymsum-logum-veg

[7] Megginson et al (1999). „From state to market: A survey of empirical stdies on privatization”. Slóð: https://www.econstor.eu/bitstream/10419/154955/1/NDL1999-001.pdf

[8]Damodaran (2024). „Multiples”. Slóð: https://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/New_Home_Page/datacurrent.html#multiples

[9] Viðskiptaráð (2024). „Dulbúinn kaupauki“. Slóð: https://vi.is/skodanir/dulbuinn-kaupauki

[10] Viðskiptaráð (2024). „Umsögn um fjármálaáætlun 2025-2026”. Slóð: https://vi.is/umsagnir/fjarmalaaetlun-2025

[11] Viðskiptaráð Íslands (2016). „Hvers vegna vill Viðskiptaráð sameina stofnanir?”. Slóð: https://vi.is/greinar/hvers-vegna-vill-vidskiptarad-sameina-stofnanir

[12] Stjórnarráðið (2013). „Hagræðingarhópur ríkisstjórnarinnar“. Slóð: https://stjornarradid.is/media/forsaetisraduneyti-media/media/frettir2/tillogur-hagraedingarhops-11-nov.pdf

[13]Viðskiptablaðið (2023). „Stöðugildum fjölgað um 156 á sjö árum“. Slóð: https://vb.is/frettir/stodugildum-fjolgad-um-156-a-sjo-arum/