Barnið vex en bókin ekki

Lögum samkvæmt sér ríkið grunnskólum fyrir námsgögnum og byggist það fyrirkomulag á þremur stoðum. Miðstöð menntunar og skólaþjónustu annast framleiðslu og dreifingu á stærstum hluta námsefnis. Námsgagnasjóður veitir skólum fé til kaupa á námsefni, öðru en því sem Miðstöð menntunar og skólaþjónustu leggur til. Þá styrkir Þróunarsjóður námsgagna höfunda, útgefendur og fyrirtæki til þróunar og útgáfu nýs efnis.[1]

Ríkiseinokun í reynd

Stærstur hluti opinbers fjármagns til námsgagna rennur til útgáfu á vegum Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu (MMS), eða um 85%. Árið 2025 nam fjármagn námsefnissviðs MMS 458 milljónum króna[2] en framlög til Námsgagnasjóðs, sem skólar nýta til að kaupa námsgögn frá öðrum útgefendum, námu 85 milljónum króna.[3] Það jafngildir um 9.800 krónum á hvern grunnskólanema til ríkisútgáfu en aðeins um 1.800 krónum sem skólarnir hafa sjálfir til ráðstöfunar (mynd 1).[2]

Þótt skólum sé formlega heimilt að kaupa námsgögn af einkaaðilum er svigrúm þeirra til slíkra kaupa takmarkað. Þegar skólar þurfa að velja á milli námsgagna sem ríkið afhendir án endurgjalds og efnis sem greiða þarf sérstaklega fyrir eru forsendur fyrir virkri samkeppni takmarkaðar. Fyrirkomulagið gerir einkaaðilum erfitt fyrir að keppa á jafnræðisgrundvelli og skapar aðstæður sem líkjast ríkiseinokun í reynd.

Ísland eitt Norðurlanda með miðstýrða ríkisútgáfu námsgagna

Það fyrirkomulag sem er við lýði hér á landi er ólíkt því sem gengur og gerist í þeim löndum sem við berum okkur gjarnan saman við. Ísland er eina Norðurlandið þar sem ríkið er jafn umfangsmikið í námsgagnagerð og raun ber vitni (mynd 2). Í Noregi styðja stjórnvöld við gerð námsgagna fyrir nemendahópa sem eru of fámennir til að markaðurinn sinni þeim og í Finnlandi gefur menntamálastofnunin eingöngu út efni fyrir fámenna markhópa, til viðbótar við það sem einkarekin forlög bjóða.[4]

Fjárframlög hafa rýrnað

Fjárframlög til námsgagnagerðar hafa rýrnað verulega á undanförnum áratugum. Við stofnun Námsgagnasjóðs og Þróunarsjóðs námsgagna árið 2007 námu framlög til hvors sjóðs um 100 milljónum króna, sem jafngildir um 251 milljón króna á verðlagi ársins 2026. Til samanburðar nam framlag til Námsgagnasjóðs 85 milljónum króna árið 2025[3] og samkvæmt fjárlögum ársins 2026 nemur framlag til Þróunarsjóðs námsgagna tæpum 90 milljónum króna.[2] Framlög til hvors sjóðs nema því aðeins um þriðjungi af upphaflegu raunvirði þeirra (mynd 3).

Sömu þróun má sjá í fjárframlögum til námsefnisútgáfu hjá Miðstöð menntunar og skólaþjónustu. Fjármagn námsefnissviðs nam 458 milljónum króna árið 2025,[2] sem jafngildir um 9.800 krónum á hvern grunnskólanema. Árið 1991 nam fjárhæðin því sem samsvarar tæpum 29.000 krónum á hvern nemanda á verðlagi ársins 2026.[5]

Samanlagt renna því um 633 milljónir króna á ári til námsgagna, eða innan við hálft prósent af árlegum rekstrarkostnaði grunnskóla.[6]

Lágt fjárframlag til námsgagna stafar ekki af því að útgjöld til grunnskólastigsins séu of lág, enda rekur Ísland eitt dýrasta grunnskólakerfi innan OECD þar sem útgjöld á hvern nemanda eru 40–55% umfram meðaltal OECD-ríkjanna.[7] Vandinn snýr því miklu frekar að forgangsröðun innan núverandi útgjaldaramma.

Verkefni færast yfir á kennara

Hlutfall íslenskra nemenda í skólum þar sem skólastjórnendur telja skort á námsgögnum hamla kennslu að einhverju leyti hefur hækkað úr 17% árið 2022 í 25% árið 2025, samkvæmt nýjustu PISA-könnuninni.[8] Skortur á námsgögnum leiðir til þess að kennarar þurfa í auknum mæli að útbúa námsefni sjálfir, en samkvæmt könnun Menntamálastofnunar, forvera Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu, nota sjö af hverjum tíu kennurum oft eða mjög oft námsefni sem búið er til innan skólans.[5]

Slíkt fyrirkomulag er óskilvirkt. Námsefni sem kennarar útbúa nýtist sjaldnast öðrum en þeim sem útbjuggu það og mögulega nánasta samstarfsfólki. Sambærileg vinna er því unnin ítrekað í skólum landsins, sem eykur álag á kennara og tekur tíma frá öðrum verkefnum.

Hleypum einkaaðilum að námsgagnagerð

Viðskiptaráð leggur því til að allt opinbert fjármagn sem ætlað er til námsgagnakaupa grunnskóla renni í gegnum Námsgagnasjóð. Skólarnir fái síðan frelsi til að ráðstafa úthlutuðu fjármagni til kaupa á því námsefni sem best hentar þörfum nemenda þeirra. Samhliða verði hlutverk Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu endurskoðað þannig að stofnunin annist gæðamat námsgagna og staðfesti að þau uppfylli kröfur aðalnámskrár, fremur en að hún sjái sjálf um útgáfu þeirra.

Það er ekki sjálfgefið að ríkið þurfi sjálft að framleiða námsgögn þótt því beri að tryggja aðgengi að þeim. Með því að færa fjármagnið til skólanna í stað þess að binda það við ríkisútgáfu mætti nýta krafta fleiri aðila og skapa forsendur fyrir fjölbreyttara og vandaðra námsefni. Það myndi jafnframt draga úr því að kennarar þurfi hver í sínu horni að útbúa eigið námsefni, sem er bæði tímafrekt og óskilvirkt. Með aukinni samkeppni í útgáfu námsefnis skapast hvati til að mæta þörfum skólanna betur sem skilar sér í betra og fjölbreyttara námsefnis, kennurum og nemendum til hagsbóta.