Inngrip í verðákvarðanir geta dregið úr samkeppni

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar umræðuskjal Samkeppniseftirlitsins um eldsneytismarkað, þróun álagningar og eftirlit með lækkun virðisaukaskatts. Um er að ræða annað umræðuskjal frá eftirlitinu á stuttum tíma en hið fyrra laut að verðlagningu á dagvörumarkaði.

Tilefni útgáfu skjalsins er tímabundin lækkun virðisaukaskatts á bensíni úr 24% í 11%. Samhliða breytingunni var lögfest tímabundið ákvæði í samkeppnislög sem kveður á um að söluaðilar skuli skila lækkun virðisaukaskatts að fullu til neytenda og Samkeppniseftirlitinu falið að hafa eftirlit með framkvæmd þess.

Viðskiptaráð telur mikilvægt að umræða um verðmyndun á eldsneytismarkaði sé byggð á traustum gögnum og að skýr greinarmunur sé gerður á annars vegar einkennum markaðarins, svo sem samþjöppun, og hins vegar vísbendingum um að samkeppni sé ófullnægjandi. Þá telur ráðið tilefni til að gjalda varhug við hugmyndum um inngrip í verðákvarðanir fyrirtækja sem kunna að draga úr virkri verðsamkeppni.

Fákeppni jafngildir ekki skorti á samkeppni

Í umsögn við fyrra umræðuskjal benti Viðskiptaráð á að fjöldi fyrirtækja á markaði einn og sér segir takmarkað um virkni samkeppni. Það sem skiptir neytendur mestu máli er hversu virk samkeppni er milli þeirra fyrirtækja sem starfa á markaðnum.

Við slíkar aðstæður getur stærðarhagkvæmni verið veruleg. Dreifing sama fasta kostnaðar á fleiri seldar einingar getur lækkað kostnað á hverja einingu og þannig komið neytendum til góða. Fjölgun fyrirtækja er því ekki sjálfstætt markmið samkeppnisstefnu og mikil samþjöppun markaðar er ekki ein og sér sönnun þess að samkeppni sé ófullnægjandi. Markmiðið hlýtur fremur að vera virk samkeppni sem skilar neytendum lægra verði, betri þjónustu, auknu úrvali og nýsköpun.

Vangaveltur um þegjandi samhæfingu þarfnast traustari grundvallar

Samkeppniseftirlitinu hefur verið tíðrætt um að fákeppni ríki á eldsneytismarkaði og að í skjóli hennar geti þrifist svokölluð „þegjandi samhæfing“. Þegjandi samhæfing (e. tacit collusion) er hugtak í hagfræði sem vísar í grófum dráttum til þess að fyrirtæki geti, án samnings eða beinna samskipta, hagað verðákvörðunum sínum með þeim hætti að samkeppni verði minni en ella.[1]

Mikilvægt er að gera skýran greinarmun á slíkri hegðun og því að verð fyrirtækja þróist með svipuðum hætti vegna sameiginlegra markaðsaðstæðna. Á eldsneytismarkaði ræðst stór hluti kostnaðar fyrirtækja af sömu ytri þáttum, svo sem heimsmarkaðsverði á eldsneyti, gengi krónu, flutningskostnaði og opinberum sköttum og gjöldum. Þegar sömu kostnaðarbreytingar hafa áhrif á öll fyrirtæki á svipuðum tíma er eðlilegt að verð þeirra geti þróast með sambærilegum hætti án þess að sú þróun feli í sér samhæfða hegðun.

Að mati Viðskiptaráðs hafa ekki verið lögð fram nægilega sterk gögn til að draga ályktanir um að þegjandi samhæfing eigi sér stað á íslenskum eldsneytismarkaði. Samhliða verðhreyfingar eða samþjöppun markaðar geta ekki einar og sér staðið undir slíkri ályktun.

Í ljósi þeirra umfangsmiklu valdheimilda sem Samkeppniseftirlitið fer með er mikilvægt að stofnunin gæti meðalhófs og gangi ekki lengra í ályktunum en gögn gefa tilefni til. Fullyrðingar opinbers eftirlitsaðila um þegjandi samhæfingu fyrirtækja geta haft veruleg áhrif á opinbera umræðu og traust til viðkomandi markaðar og þurfa því að byggjast á traustum og gagnsæjum greiningum þar sem aðrar mögulegar skýringar hafa verið metnar.

Inngrip í verðákvarðanir geta dregið úr samkeppni

Viðskiptaráð geldur varhug við þeim aðgerðum sem Samkeppniseftirlitið veltir upp í umræðuskjalinu til að efla samkeppni á eldsneytismarkaði, þar á meðal reglum um tíðni verðákvarðana og hámarksálagningu.

Virk samkeppni fyrirtækja á frjálsum markaði byggist meðal annars á því að fyrirtæki geti brugðist hratt við breyttum markaðsaðstæðum og verðákvörðunum keppinauta. Fyrirtæki sem býður óhagstæðari kjör en keppinautar þess á það á hættu að missa viðskipti til þeirra. Þessi samkeppnisþrýstingur skapar hvata til að lækka kostnað, bæta þjónustu og bjóða hagstæðara verð.

Reglur sem takmarka hversu oft fyrirtæki mega breyta verði geta dregið úr þessum þrýstingi. Ef fyrirtæki getur ekki brugðist við verðlækkun keppinautar fyrr en að tilteknum tíma liðnum minnkar hvati keppinautarins til að lækka verð til að ná til sín viðskiptum. Slíkt fyrirkomulag getur því, þvert á yfirlýst markmið, dregið úr hraða og virkni verðsamkeppni.

Sambærileg álitaefni vakna varðandi hugmyndir um hámarksálagningu. Álagning fyrirtækja þarf meðal annars að standa undir rekstrarkostnaði og fjárfestingu og getur verið mismunandi eftir rekstrarlíkani, staðsetningu, þjónustustigi og öðrum þáttum.

Opinberlega ákveðið hámark á álagningu getur jafnframt orðið að viðmiðunarpunkti fyrir fyrirtæki á markaði. Fyrirtæki sem annars hefðu keppt með lægri álagningu kunna þannig að miða verðlagningu sína við hið opinbera hámark. Aðgerð sem ætlað er að lækka verð getur því skapað sameiginlegt verðviðmið og dregið úr þeim hvata sem fyrirtæki hafa til að keppa hvert við annað með lægra verði.

Réttara að draga úr aðgangshindrunum

Í stað beinna inngripa í verðákvarðanir fyrirtækja telur Viðskiptaráð nærtækara að stjórnvöld og Samkeppniseftirlitið beini sjónum sínum að því hvort draga megi úr hindrunum fyrir innkomu og stækkun fyrirtækja á markaðnum.

Eldsneytissala er háð aðgangi að hentugum lóðum og mannvirkjum. Staðsetning eldsneytisstöðva ræðst að verulegu leyti af skipulagsákvörðunum sveitarfélaga og leyfum stjórnvalda. Dæmi eru um að umsóknir um nýjar eldsneytisdælur hafi komið til sérstakrar meðferðar skipulagsyfirvalda og Reykjavíkurborg hefur tekið stefnumarkandi ákvarðanir um staðsetningu og fækkun eldsneytisstöðva. Slíkar ákvarðanir kunna að vera byggðar á málefnalegum skipulags-, umhverfis- eða öryggissjónarmiðum en geta engu að síður haft bein áhrif á möguleika nýrra fyrirtækja til að koma inn á markað eða þeirra sem fyrir eru til að stækka starfsemi sína.

Þá fylgja eldsneytissölu eðli máls samkvæmt ýmsar kröfur um mannvirki, geymslu eldsneytis, mengunarvarnir, öryggi og starfsleyfi. Slíkar kröfur geta verið fyllilega réttlætanlegar vegna umhverfis- og almannahagsmuna en breyta ekki þeirri staðreynd að þær auka þann fasta og óafturkræfa kostnað sem nýr aðili þarf að bera áður en sala getur hafist.

Þegar aðgangur að markaði krefst mikillar fjárfestingar og er jafnframt háður skipulagi, lóðaframboði og opinberum leyfum er sérstaklega mikilvægt að stjórnvöld gæti þess að skapa ekki óþarfa hindranir fyrir innkomu nýrra keppinauta.

Að mati Viðskiptaráðs ætti því að kanna hvort unnt sé að einfalda aðgang að markaðnum, tryggja hlutlaus og fyrirsjáanleg skilyrði við úthlutun og skipulag lóða og fjarlægja óþarfa stjórnsýslulegar hindranir. Slíkar aðgerðir beinast að því að efla sjálft samkeppnisferlið fremur en að stýra niðurstöðu þess með reglum um verð eða álagningu.

Að lokum

Viðskiptaráð telur mikilvægt að Samkeppniseftirlitið gæti hlutlægni og óhlutdrægni í framsetningu gagna og niðurstaðna um eldsneytismarkað. Skýr greinarmunur þarf að vera á staðreyndum, vísbendingum og tilgátum, ekki síst þegar rætt er um mögulega samhæfingu fyrirtækja.

Samþjöppun markaðar getur gefið tilefni til skoðunar en hún er ekki sjálfstæð sönnun þess að samkeppni sé ófullnægjandi. Á mörkuðum sem einkennast af miklum föstum kostnaði og stærðarhagkvæmni getur samþjöppun verið eðlileg afleiðing kostnaðarskipulags og forsenda þess að stærðarhagkvæmni skili sér til neytenda í lægra verði.

Viðskiptaráð telur jafnframt að áður en ráðist er í aðgerðir sem fela í sér bein inngrip í verðmyndun eigi að liggja fyrir skýr greining á því vandamáli sem þeim er ætlað að leysa, traust gögn um umfang þess og mat á því hvort aðgerðirnar geti sjálfar dregið úr samkeppni. Jafnframt ætti að kanna fyrst hvort stjórnvöld geti eflt samkeppni með því að draga úr aðgangshindrunum og auðvelda nýjum og starfandi fyrirtækjum að keppa á markaðnum.