Ráðherra falið vald til að banna heilu vöruflokkana

Viðskiptaráð hefur tekið til umsagnar drög að frumvarpi til laga um nikótín- og tóbaksvarnir. Ráðið skilaði umsögn um málið með Samtökum atvinnulífsins á áformastigi árið 2025 og aftur um fyrri drög frumvarpsins í ágúst sama ár og vísar til þeirra eftir því sem við á.[1]

Frumvarpsdrögin fela í sér víðtækar breytingar á rekstrarumhverfi þeirra fyrirtækja sem framleiða, flytja inn og selja löglegar nikótínvörur. Með frumvarpinu yrðu nikótínvörur felldar undir nýja heildarlöggjöf um tóbaks- og nikótínvarnir, en nú gilda um þær lög nr. 87/2018. Í frumvarpsdrögunum er meðal annars gert ráð fyrir að framleiðsla nikótínvara verði leyfisskyld og að sala í gegnum netverslanir verði takmörkuð. Jafnframt er gert ráð fyrir að ráðherra verði veittar víðtækar heimildir til að ákveða takmarkanir á bragðefnum og umbúðum nikótínvara.

Skerðing atvinnufrelsis krefst meðalhófs

Viðskiptaráð bendir á að nái frumvarpsdrögin fram að ganga myndu þau fela í sér aukna skerðingu á atvinnufrelsi, sem nýtur verndar 75. gr. stjórnarskrár. Takmarkanir á atvinnufrelsi þurfa ávallt að byggja á málefnalegum og rökstuddum sjónarmiðum auk þess sem gæta þarf meðalhófs. Þegar af þeirri ástæðu geldur Viðskiptaráð varhug við þeim breytingum sem lagaðar eru til í frumvarpsdrögunum. Í ljósi þess að þegar hefur verið gripið til margvíslegra aðgerða í þágu lýðheilsu – svo sem aldurstakmarkanna, sýnileika- og auglýsingabanna, staðbundinna takmarkana á notkun og verulegrar hækkunar nikótíngjalds – telur Viðskiptaráð ótímabært að ráðast í jafn umfangsmiklar og íþyngjandi aðgerðir á þessari stundu.

Varðandi það markmið frumvarpsins að koma í veg fyrir notkun barna og ungmenna á nikótíni er rétt að ítreka að nikótín er þegar bannað þeim sem eru yngri en 18 ára og styður ráðið heilshugar að því banni sé fylgt eftir með öflugu eftirliti, en leggst gegn því að sú leið sé farin að bregðast við neyslu ungmenna á nikótínvörum með því að skerða valfrelsi þeirra sem aldur hafa til að neyta sömu vara.

Ekki verður heldur séð að réttlætanlegt sé að setja nikótínvörur, sem ekki innihalda tóbak, undir sömu lög og hefðbundnar tóbaksvörur. Þar sem tóbakslausar nikótínvörur eru almennt taldar skaðminni valkostur en hefðbundnar tóbaksvörur telur Viðskiptaráð að löggjöfin ætti að endurspegla þann greinarmun. Að leggja þessar vörur að jöfnu gæti dregið úr hvata neytenda til að skipta yfir í skaðminni valkosti og þannig grafið undan raunverulegum lýðheilsumarkmiðum.

Óhóflegt valdframsal til ráðherra

Í 39. gr. frumvarpsins eru taldar upp 38 reglugerðarheimildir og eru heimildirnar í heild á fimmta tug. Efnislega þyngstu ákvarðanirnar eru þannig færðar frá löggjafanum til ráðherra. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. frumvarpsdraganna getur ráðherra takmarkað sölu og innflutning nikótínvara á grundvelli bragðefna, án þess að lögin geymi fullnægjandi viðmið um hvaða bragðefni falli þar undir. Þá er gert ráð fyrir að ráðherra fái heimild til að lækka leyfilegan hámarksstyrkleika nikótíns með reglugerð, án nokkurs lágmarks, auk þess sem hámarksstyrkleiki nikótínpúða er alfarið ákveðinn í reglugerð, sbr. 1. og 3. mgr. 11. gr. Þá kemur fram í greinargerð að ráðherra geti á grundvelli almennrar reglugerðarheimildar 8. mgr. 16. gr. mælt fyrir um einsleitar umbúðir nikótínvara, þrátt fyrir að krafa um slíkar umbúðir hafi verið felld brott úr lagatextanum sjálfum eftir samráð.

Nái frumvarpið fram að ganga í óbreyttri mynd yrði ráðherra þannig í reynd falið vald til að banna heilu vöruflokkana, þurrka út verðmæti vörumerkja og svipta verslanir og heildsala rekstrargrundvelli með reglugerð einni saman. Það samrýmist illa lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og þeirri kröfu 75. gr. stjórnarskrárinnar að skerðingar á atvinnufrelsi skuli ákveðnar með lögum.

Bann við netsölu ómarkvisst

Samkvæmt 2. mgr. 24. gr. verður afhending þriðja aðila til kaupanda, svo sem með heimsendingu, óheimil, fjarsala yfir landamæri er bönnuð skv. 3. mgr. og heimilt að takmarka netsölu innanlands enn frekar skv. 7. mgr. með reglugerð. Viðskiptaráð leggst gegn framangreindum takmörkunum og bendir á að bann við netsölu myndi skerða viðskiptafrelsi og möguleika neytenda til að stunda lögmæt viðskipti með löglegar vörur. Slíkar takmarkanir draga úr samkeppni, hækka verð og ýta undir tilraunir til að leita í óformlega eða jafnvel ólöglega netverslun.

Hagsmunaárekstrar og íþyngjandi viðurlög

Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að ÁTVR fái yfirgripsmikið eftirlits- og leyfisveitingarhlutverk og geti lagt stjórnvaldssektir á lögaðila að fjárhæð allt að 25 m.kr., óháð því hvort brot er framið af ásetningi eða gáleysi, sbr. 2. og 6. mgr. 36. gr. Þá geta dagsektir numið allt að 500 þús. kr. á dag skv. 2. mgr. 29. gr. og brot varðað fangelsi allt að tveimur árum skv. 34. gr. Á sama tíma hefur ÁTVR lögbundið einkaleyfi til heildsölu tóbaks skv. 7. gr. laga nr. 86/2011 og framleiðir sjálft neftóbak. Sama stofnun á samkvæmt frumvarpinu að veita og afturkalla smásöluleyfi, sinna eftirliti, leggja á dagsektir og stjórnvaldssektir og taka við viðkvæmum viðskiptaupplýsingum framleiðenda og innflytjenda skv. 12. og 13. gr., þar á meðal um vörur sem keppa við þá starfsemi sem stofnunin hefur sjálf hag af. Þar sem slík samþætting viðskiptahagsmuna og eftirlitsvalds hjá einni ríkisstofnun er óheppileg leggur Viðskiptaráð til að eftirlitinu verði fundinn staður hjá annarri ríkisstofnun.

Frumvarpsdrögin þarfnast áhrifamats og endurskoðunar

Eins má nefna að nær allur kostnaður af framkvæmd laganna er lagður á fyrirtæki með margvíslegum gjaldtökuheimildum auk þess sem aðlögunarfrestir sem voru í fyrri drögum hafa að mestu verið felldir brott eftir samráð. Slík framkvæmd samrýmist hvorki meðalhófi né eðlilegum væntingum þeirra sem stunda löglegan atvinnurekstur.

Í þessu samhengi er gagnrýnisvert að sá kafli greinargerðar frumvarpsins sem fjallar um mat á áhrifum sé enn merktur í vinnslu, annað árið í röð, en Viðskiptaráð gerði athugasemd við sama atriði í umsögn sinni um fyrri drög frumvarpsins. Frumvarp sem felur í sér jafn víðtækar skerðingar á atvinnufrelsi og eignarréttindum, án viðunandi mats á áhrifum á fyrirtæki, neytendur og ríkissjóð, uppfyllir ekki þær kröfur sem gera verður til vandaðrar lagasetningar.

Í ljósi alls ofangreinds leggst Viðskiptaráð gegn samþykkt frumvarpsins í óbreyttri mynd. Ráðið hvetur stjórnvöld til að endurskoða drögin með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum og leggja áherslu á vandað mat á áhrifum þeirra laga og aðgerða sem þegar eru í gildi, áður en ráðist er í frekari íþyngjandi lagasetningu.